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Dto Administrativo - 1
DIREITO ADMINISTRATIVO
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DTO. ADMINISTRATIVO
Pelo conceito ADMINISTRAR, entende-se, em geral, tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.
No entanto, quando se fala, de ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA, referimo-nos a todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por ele organizados e mantidos.
CONCEITO DE A.P.
Pode ser dividido em dois sentidos:
1º - SENTIDO SUBJECTIVO OU ORGÂNICO (no sentido de organização da AP) - Conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. (Ex. refere-se ao conj. de entidades como o Governo, ass. públicas, autarquias locais, institutos públicos, direcções gerais, etc.)
2º - SENTIDO OBJECTIVO OU MATERIAL (no sentido de actividade da AP)
- ou FUNCIONAL, compõe-se do conjunto de acções e operações desenvolvidas pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas e ainda por outras entidades para tanto habilitadas por normas de dto. público.
(Ex. actos administrativos, regulamentos, contratos administrativos, etc.)
Existem assim, cinco tipos de Pessoas Colectivas Públicas:
- Estado
- Autarquias Locais (Ex. Câmaras M, J. Freguesia, Ass. Freguesia e Ass. Municipal)
- Associações Públicas (Ex.AIP)
- Institutos Públicos (Ex. INPI,
- Empresas Públicas (Ex. RTP)
O Estado é, no entanto, o mais importante órgão que integra a Administração, é a chamada Administração Central. No entanto, a AP, é nos dias de hoje, um vasto conjunto de entidades e organismos, departamentos e serviços, agentes e funcionários, ou seja, compreende duas realidades completamente diferentes:
a) Por um lado, as pessoas colectivas públicas e os serviços colectivos públicos - constituídas por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica (as pessoas colectivas públicas), outras em regra não personificadas (os serviços públicos)
b) Por outro lado, os funcionários e agentes administrativos - formada por indivíduos, que trabalham como profissionais especializados no Serviço da Administração), chamados normalmente de Função Pública.
É do conjunto destas duas realidades, que obtemos o denso aparelho, que existe para actuar, sendo desta actuação que nasce a actividade administrativa, ou AP em sentido objectivo ou material.
DISTINÇÃO ENTRE A.P. E A.PRIVADA
A AP apresenta características próprias e específicas que tornam impossível a sua submissão aos mesmos princípios que regem a A.Privada, que advém principalmente de a AP ser um instrumento do poder político.
Daqui advém alguns constrangimentos à AP e que a A.Privada escapa, nomeadamente:
1) impossibilidade de modificar os objectivos estabelecidos pelo poder político para cada organização pública;
2) restrições financeiras resultantes da falta ou insuficiência de auto-financiamento das organizações públicas;
3) limitações legais quanto à gestão de recursos-humanos e quanto aos preços dos serviços prestados e bens produzidos.
Assim, o principal problema emergente desta situação reside na dificuldade em proceder à avaliação da AP, ao contrário das entidades privadas, cuja sobrevivência advém principalmente do mercado, enquanto que as 1ªs dependem essencialmente da linhas traçadas pelo poder político.
Poderemos concluir, que se distinguem pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que utilizam.
A. PÚBLICA A. PRIVADA
Qt. ao Objecto - Versa sobre necessidades colectivas, assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade. - Versa sobre necessidades individuais.
Qt. aos Fins - Tem necessariamente de prosseguir um interesse público. - Tem em vista, fins pessoais ou particulares, sem vinculação.
Quanto aos Meios - A Lei permite-lhe a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento, ou mesmo, fazê-lo contra a sua vontade. - Os meios jurídicos que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre partes, sendo o contrato o seu instrumento típico
QUAIS AS FORMAS TÍPICAS DA AP
- Regulamentos
- Actos Administrativos
- Contratos Administrativos
- Operações Materiais
AS FUNÇÕES DO ESTADO
- Função Política (Gov.. PR, AR)
- Funções Primárias
- Função Legislativa (Gov., AR, Órgãos RA)
FUNÇÕES DO ESTADO
- Função Jurisdicional (Tribunais)
- Funções Secundárias
- Função Administrativa (Autarquias, EP)
Assim, convém distinguir as F. Administrativas das restantes:
F. POLÍTICA F. ADMINISTRATIVA
Qt. ao Carácter - Carácter livre e primário, somente limitado em algumas zonas à CRP e pertencendo aos órgãos superiores do Estado - Carácter condicionado e secundário, estando subordinada às orientações da política e da legislação e pertencendo a órgãos subordinados e subalternos.
Qt. ao Fim - Definir o interesse geral da colectividade - Realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política
Qt. ao Objecto - Grandes opções que o país enfrenta ao traçar o rumo do seu destino colectivo - Satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social
Qt. à Natureza - Natureza criadora - Natureza Executiva, pondo em prática as orientações a nível política
Qt. à Eleição - Directamente pelo povo - Nomeados ou eleitos por colégios eleitorais restritos (locais ou sectoriais)
Qt. ao Governo - Tem funções simultaneamente políticas e administrativas
Qt. à Eleição - É nomeado, mas só pode iniciar funções e manter-se nelas, se a isso não se opuser a AR
(Art. 187º e 195º CRP
DISTINÇÃO ENTRE F. LEGISLATIVA E F. ADMINISTRATIVA:
Encontra-se no mesmo plano que a função política, isto é, tem CARÁCTER PRIMÁRIO, isto porque, a legislação define opções, objectivos, normas abstractas enquanto a admin. pública executa aplica e põe em prática o que foi superiormente determinado
A diferença fundamental entre administração e legislação está em que a adm. pública é uma actividade totalmente subordinada à lei “a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
DISTINÇÃO ENTRE F. JURISDICIONAL E F. ADMINISTRATIVA:
Ambas as actividades são SECUNDÁRIAS, EXECUTIVAS e SUBORDINADAS À LEI, todavia a diferença fundamental, encontra-se em que uma julga, a outra gere. Isto é, a JUSTIÇA, visa APLICAR A LEI A CASOS CONCRETOS, ao passo que ADM. PÚBLICA, visa PROSSEGUIR INTERESSES GERAIS DA COLECTIVIDADE.
Por outro lado, a JUSTIÇA, está acima dos interesses, não é parte nos conflitos que decide, a ADMIN. PÚBLICA, defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada.
A JUSTIÇA, é assegurada por Tribunais, a ADMIN. PÚBLICA, é exercida por órgãos e agentes hierarquicamente organizados, de modo, em que tudo o que não seja contrário à lei, os subalternos têm dever de obediência em relação aos superiores hierárquicos.
Finalmente, há que realçar, que do Princ. da Submissão da Administração à Lei decorre um outro Princ. da Submissão da Administração Pública aos Tribunais para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos.
CONCLUSÃO
À luz dos conceitos acima referidos, poderemos definir AP, como:
1º - SENTIDO SUBJECTIVO OU ORGÂNICO (no sentido de organização da AP) - Conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. (Ex. refere-se ao conj. de entidades como o Governo, ass. públicas, autarquias locais, institutos públicos, direcções gerais, etc.)
2º - SENTIDO OBJECTIVO OU MATERIAL (no sentido de actividade da AP)
- é a actividade típica dos organismos e indivíduos que sob a direcção ou fiscalização do poder político desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de: segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável sob o controle dos Tribunais competentes.
Ou seja,
1) A F. Administrativa é instrumental da F. Política
2) A F. Administrativa encontra-se subordinada à F. Legislativa
3) A F. Administrativa é controlada pela F. Jurisdicional
FORMAS JURÍDICAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
Temos em Portugal, 4 formas tradicionalmente utilizadas:
- Regulamentos - são as decisões dos órgãos de administração que ao abrigo de normas de dto. público, visam regular uma situação jurídica geral e abstracta. (É unilateral)
- Actos Administrativos - (Art. 120º CPA) - são as decisões dos órgãos de administração que ao abrigo de normas de dto. público, visam regular uma situação jurídica concreta e individual (É unilateral)
- Contratos Administrativos - (Art. 178º/1) - Acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa. (É bilateral)
- Operações Materiais -
Assim, teremos:
- Actos de Gestão Pública -
- Actos de Gestão Privada -
Recorrendo ao Dto. Comunitário encontramos outras formas, nomeadamente:
- o Serviço Público (França)
- o Procedimento Administrativo (Itália)
- a Relação Jurídico-Administrativa (Alemanha)
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
SISTEMA ADMINISTRATIVO - modo jurídico de organização, funcionamento e controle da Administração Pública
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SISTEMA ADMINISTRATIVO TRADICIONAL - Durante a Monarquia Absoluta vigorava o Sistema de Concentração de Poderes, onde a AP:
a) Indiferenciação das funções administrativa e jurisdicional e consequentemente, inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial;
b) Não subordinação da AP ao Princ. da Legalidade e consequentemente insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à Administração
Assim, se viveu na Europa durante séculos, até ao final do período do Absolutismo (sem separação de poderes e sem Estado de Direito), panorama este que foi profundamente alterado, com a Rev. Inglesa (1688) e fundamentalmente com a Rev. Francesa (1789).
Após as Rev. Liberais estabelecem-se os sistemas administrativos modernos, baseados na Separação de Poderes e no Estado de Dto., todavia, a implantação destes sistemas, segue vias distintas em Inglaterra e em França, ou seja:
1) SISTEMA ADMINIST.
TIPO BRITÂNICO OU DE
ADMINISTRAÇÃO JUDICIÁRIA 2) SISTEMA ADMINIST.
TIPO FRANÇÊS OU DE
ADMINISTRAÇÃO EXECUTIVA
ASPECTOS COMUNS:
- Separação de Poderes e Estado de Dto.
Qt. à Org. admin. - Descentralizada - Centralizada
Qt. ao Controlo
jurisdicional da Adm. - Tribunais Comuns (unidade jurisdição) - Tribunais Administrativos (dualidade
de jurisdição
Qt. ao dto. regulador
da Administ. - Dto. Comum (dto. Privado) - Dto. Administrativo (Dto. Público)
Qt. à Execução das
Decisões Administ. - Depende de Sentença de Tribunal - Atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal (Privilégio de Execução Prévia)
Qt. às Garantias
Jurídicas dos
Administrados - Tribunais Comuns, têm amplos poderes face à administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidadãos - Só os Trib. Administrativos, podem anularas decisões ilegais das autoridades ou as condenem a pagar indemnizações, ficando a Administ. independente do Poder Judicial
CONCLUSÃO Vantagens: os particulares têm as mesmas garantias que o Estado
Desvantagens: perdem em relação à celeridade Vantagens: ganham em relação à celeridade
Desvantagens: a administração é independente do poder judicial
EVOLUÇÕES DOS
SISTEMAS A evolução ocorrida no Sec. XX, veio a determinar uma aproximação relativa dos dois Sistemas, em alguns aspectos
Qt. à Org. admin. - Tornou-se mais Centralizada, devido ao grande crescimento da burocracia central, criação de vários serviços centrais do Estado, transferência de tarefas e serviços para órgãos de nível regional (antes desempenhado a nível municipal) - Maior Descentralização, aceita a autonomia dos corpos intermédios, eleição livre dos órgãos autárquicos, diminuição dos poderes dos prefeitos, transferência de importantes funções do Estado para as regiões
Qt. ao Controlo
jurisdicional da Adm. - Mantém-se quase inalterado - Mantém-se quase inalterado
Qt. ao dto. regulador
da Administ. - Aumentou o Intervencionismo Económico, o que levou a avolumar a função de prestação de serviços, culturais, educativos, etc., o que resultou no aparecimento de inúmeras leis administrativos - passou a actuar em diversos domínios sob a égide do dto. privado (EP a actuar nos moldes das empresas privadas, nomeadamente, no âmbito do dto. comercial) e assim, a agir nos termos de dto. civil
Qt. à Execução das
Decisões Administ. - Surge uma nova entidade “Administrative Tribunals”, que não sendo verdadeiro Tribunal, é sim, um órgão administrativo independente - O dto. administ. concede ao particular a possibilidade de obter dos Trib. Admin. a suspensão da eficácia das decisões
Qt. às Garantias
Jurídicas dos
Administrados - Continuam a ser globalmente superiores em relação ao francês -
CONCLUSÃO:
1) A técnica jurídica utilizada por um e o outro é diferente, pese embora, tenha havido uma significativa aproximação (organização administrativa, dto. regulador da administ. no regime da execução das decisões administrativas e no elenco de garantias jurídicas dos particulares).
2) Onde, apesar de tudo, as diferenças se mantêm mais nítidas é nos tribunais a cuja fiscalização é submetida à AP (Inglaterra - Tribunais Comuns - Unidade Jurisdição, em França - Trib. Admin. - Dualidade de Jurisdição)
3) A grande diferença é pois no tipo de controlo jurisdicional da administração, isto é, enquanto em Inglaterra, os litígios suscitados entre a AP e os particulares está subordinado ao “Courts of Law” representantes exclusivos de um poder judicial unitário, em França aos “Tribunaux Administratifs” órgãos de uma jurisdição especial distinta dos Trib. Comuns.
4) Contudo, o facto de ambos pertencerem à UE reforça ainda mais uma linha de aproximação, poder-se-à mesmo falar que se está perante os 1ºs passos de um “dto. comum europeu”, o que terá reflexos no Dto. Administrativo dos Estados Membros da UE
O DTO. ADMINISTRATIVO COMO RAMO DO DTO.
A AP está subordinada à lei, à justiça e aos Tribunais
Para haver DTO. ADMINISTRATIVO têm de se verificar duas condições:
1º que a AP e a actividade admin. sejam regulados por normas jurídicas propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório;
2º que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si.
No entanto, a forma, como estas condições se verificam nos diversos países podem variar, como se viu anteriormente
1 - SUBORDINAÇÃO DA AP AO DTO.
Actualmente existe um Regime de Legalidade Democrática, onde a Admin. aparece vinculada pelo Dto., sujeita a normas jurídicas públicas e privadas, que têm como destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da administração, como os particulares, os cidadãos em geral.
As FONTES de Dto. Adm. encontram-se:
1º Constituição: Art. 6º, 13º, 22º, 23º, 112º, 198º, 199º, 235º ss. e 266ª ss
2º Tratados e Convenções Internacionais
3º Actos Legislativos
4º Regulamentos
5º Princípios
- A CODIFICAÇÃO DO DA, é efectuada através do CPA
Dividido em 4 partes:
PARTE I - Princípios Gerais (Art. 1º a 12º)
PARTE II - Dos Sujeitos (Art. 13º a 53º)
PARTE III - Do Procedimento Administrativo (Art. 54º a 113º)
PARTE IV - Da Actividade Administrativa (Art.º 114º a 189º)
PRÍNC. DA LEGALIDADE - Os actos adm. em sentido amplo, os agentes e órgãos da AP, tem de se encontrar em conformidade com a lei, isto é, com a Ordem Jurídica (Art. 266º, n.º 2 CRP)
Sempre que tal não se verifique, isto é:
- Conformidade com a Ordem Jurídica – VALIDADE DOS ACTOS
- Não conformidade com a Ordem Jurídica – INVALIDADE DOS ACTOS
Existem consequências previstas para a Invalidade dos actos, como:
- Nulidade (Art. 133º CPA)
- Anulabilidade (Art. 135º CPA)
Relativamente aos particulares, vêm consagrados no CPA, meios de reacção contra actos administrativos (Art. 158º ss)
INVALIDADE pode ocorrer de:
1) Violação de uma norma jurídica – ILEGALIDADE
2) Por contrariar um acto adm. que constituiu dtos - ILICITUDE
Consequências: Art. 133º CPA
A AP TRADUZ-SE NOS SEGUINTES ACTOS:
- Regulamentos (Art.114º a 119º CPA)
- Actos Administrativos (Art. 120º a 177º) SÃO ACTOS DA FUNÇÃO
- Contratos Administrativos (Art. 178º ss) ADMINISTRATIVA
- Operações Materiais
O QUE DISTINGUE ESTES ACTOS DOS RESTANTES:
1º São actos secundários
2º São actos investidos de exercício do poder de autoridade
- Regulamentos (Art.114º a 119º CPA), é uma acto jurídico, normativo, geral e abstracto, unilateral, no entanto, é um acto secundário
- Actos Administrativos (Art. 120º a 177º) não é um acto jurídico, tem aplicação concreta individual, e é unilateral
- Contratos Administrativos (Art. 178º ss) é um acto jurídico, bi ou plurilateral
A AP pode também praticar actos de Gestão Privada, como qualquer particular (ex. gestão de património e outros), mas tem limitações de ordem pública impostas pela Ordem Jurídica (ex. poderá ter de ser autorizado pelo órgão x, ou tem de haver verba...)
RELAÇÃO DO DTO. ADMINISTRATIVO COM OUTROS RAMOS DO DTO.
CIÊNCIA - Ramo do saber, caracterizada por uma busca de conhecimento de proposições, às quais se obtém respostas, de onde se retiram conclusões e daí regras.
CIÊNCIA DO DTO. ADMINISTRATIVO - ramo do saber que busca o conhecimento e o estudo das normas jurídicas que compõem o dto. admin., ver a sua abrangência, ajustando-as.
CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO - É o estudo dos fenómenos que se passam na adm.
Aqui estamos a falar de Dto. Administrativo Geral, no entanto, haverá um domínio de Dto. Administrativo Especial ex. Dto. do Ambiente, Dto. do Urbanismo, Dto. da Administração dos Bens, Dto. da Segurança Social, Dto. da Saúde, etc., que são sub-ramos do Dto. Administrativo Geral
O Dto Admin. é apenas uma parcela do dto, enquanto ordem jurídica, tendo por isso ligações com outros ramos do dto, como exemplos, temos a ligação com o Dto. Constitucional, que é a sua principal fonte de dto., com o Dto. das Obrigações, relativamente aos Contratos utilizados.
O Dto. Adm. não se pode autonomizar dos restantes ramos de dto, a sua utilidade reside nos efeitos de interpretação da lei, relativamente à forma de como a norma tem assim de ser inserida no seu contexto, de forma, a utilizar a maior coerência, além disso temos os efeitos de integração de lacunas e a determinação dos meios jurídicos adequados para a salvaguarda dos cidadãos.
PRINCÍPIOS DO ORDENAMENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
1º PRINC. DA PROSSECUÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
2º PRINC. DA JUSTIÇA (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
3º PRINC. DA IMPARCIALIDADE (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
4º PRINC. DA BOA-FÉ(Art. 266º/2 e Art. 6-Aº CPA)
5º PRINC. DO RESPEITO PELOS DTOS. ADQUIRIDOS (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
1º PRINC. DA PROSSECUÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
É o princípio motor da AP, dado que esta actua, move-se e funciona para prosseguir o interesse público, como seu único fim. Assim, a prossecução do interesse público, é efectuada dentro de certos limites, respeitando determinados valores e definida por parâmetros.
Interesse Público – é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma determinada comunidade, esta noção traduz a exigência de satisfação das necessidades colectivas. Existem dois tipos de interesse públicos, o interesse primário que é aquele cuja definição e satisfação cabe aos órgãos governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa e o interesse secundário cuja definição é feita pelo Legislador, mas cuja satisfação cabe à AP no desempenho da função administrativa. Ex. segurança pública, saúde, transportes colectivos, etc.
Assim, este Princípio tem diversas consequências práticas:
1) Só a lei pode definir os Interesses Públicos a cargo da Administração, não podendo ser a mesma a fazê-lo;
2) Em todos os casos em que a lei não defina de forma completa e exaustiva o interesse público, compete à Administração fazê-lo dentro dos limites que a lei o tenha definido;
3) O interesse público tem de ser definido de uma forma variável e flexível, devido à mudança das sociedades;
4) Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução é obrigatória;
5) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e competência dos respectivos órgãos, é o chamado Principio da Especialidade;
6) Se um órgão da AP praticar um acto administrativo que não tenha por motivo principalmente a prossecução do interesse público posto pela lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, sendo um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente;
7) A obrigação de prosseguir o interesse público exige da AP a adopção em cada caso concreto as melhores soluções possíveis do ponto de vista administrativo, é o chamado dever de boa administração
2º PRINC. DA JUSTIÇA (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
Assim, como já se viu a AP tem de prosseguir o interesse público, que terá de ser efectuado em obediência à lei, ou seja, de acordo com o Princípio da Legalidade , que manda a Administração obedecer à lei, agindo no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos, assim um qualquer acto administrativo que tome uma orientação contrária à lei, está a ir contra o P. da Igualdade em concreto e contra o P. da Justiça em geral.
Da mesma forma, temos o Princípio do Respeito pelos Dtos. e Interesses Legítimos dos Particulares - que obriga a Administração a não violar as situações juridicamente protegidas dos administrados
Dentro dos limites fixados à sua acção, a AP é muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de decisão, que se denomina tradicionalmente por Poder Discricionário da Administração, não é um poder arbitrário, mas sim um poder legal, jurídico, regulado e condicionado por lei. Assim, a lei diz que este poder deve ser exercido de acordo com o P. da Justiça já falado, o Princípio da Igualdade e com o P. da Proporcionalidade (onde os actos devem ser proporcionados ou adequados face aos objectivos que visa atingir, limitando-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos)
3º PRINC. DA IMPARCIALIDADE (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
Significa que a AP deve comportar-se sempre com isenção e numa atitude de equidistância perante todos os particulares, que com ele entrem em relação, não previligiando ninguém, nem descriminando contra ninguém. Este principio tem como corolários:
- Proibição de favoritismo ou perseguições relativamente aos particulares;
- Proibição de os órgãos da Administração tomarem decisões sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados;
- Proibição de os órgãos da Administração tomarem parte ou interesse em contratos celebrados com a Administração ou por ela aprovados ou autorizados.
4º PRINC. DA BOA-FÉ (Art. 266º/2 e Art. 6-Aº CPA)
No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a AP e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé
5º PRINC. DO RESPEITO PELOS DTOS. ADQUIRIDOS (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
RELEVÂNCIA FUNDAMENTAL DOS PRINCÍPIOS
A principal relevância dos princípios encontra-se no domínio do exercício dos direitos públicos, ou seja, já vimos que a AP está subordinada à lei nos termos do P. da Legalidade, mas a verdade é que a lei não regula sempre da mesma forma os actos a praticar pela AP, ou seja umas vezes é precisa e outra vezes é imprecisa.
Assim, vinculação e discricionaridade, são as duas formas típicas pelas quais a lei pode modelar a actividade da AP. Assim surgem:
1º Poderes Vinculados da AP - quando a lei regula todos os aspectos da acção administrativa. A AP desempenha tarefas puramente mecânicas, até chegar a um resultado que é o único resultado legalmente possível. Ou seja, a lei vincula totalmente a Administração, a Administração não tem qualquer margem dentro da qual possa exercer uma liberdade de decisão, isto é, o acto administrativo é um acto vinculado. Desta forma, trata-se de uma manifestação do poder administrativo, porque é uma decisão unilateral que define o direito do caso concreto, e o define em termos que são obrigatórios, quer para as autoridades administrativas, quer para os particulares.
2º Poderes Discricionários da AP - ao contrário do anterior, aqui a lei praticamente nada regula nos aspectos da acção administrativa. A AP fica assim com uma grande margem de liberdade (quanto à forma) de decisão, tendo ela que decidir, segundo os critérios que em cada caso entender mais adequados prossecução do interesse público.
Para além dos Princípios atrás referidos, terá relevância falar em mais alguns princípios relevantes da actividade administrativa:
• DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO (Art. 124º CPA) - devem ser fundamentados todos os actos administrativos que preencham os requisitos do art.º mencionado. Da mesma forma, deverão ser cumpridos os Requisitos de Fundamentação (Art. 125º CPA), que deverá ser expressa, clara, congruente e completa. Na sua falta, sofre de invalidade por vício de forma, tendo como consequência a anulabilidade (Art. 135º CPA), (Nota: só é possível recorrer à anulabilidade quando da própria lei não resultar outro tipo de sanção, conforme expressa o Art. 135º CPA)
• PRINCÍPIO DA LIVRE CONCORRÊNCIA - quem gere dinheiros públicos tem que observar determinados procedimentos administrativos, isto é, em caso de concurso público, terá de se proceder à escolha da proposta mais adequada à persecução do interesse público.
• PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO (Art. 267º CRP, Art. 8º CPA) - A AP deve assegurar a participação dos particulares na formação das decisões que lhes disserem respeito, através da audiência dos mesmos. Relativamente à audiência e aos procedimentos a tomar por parte da AP - Art. 100º a 105º CPA (Princípio da Audiência)
Procedimento (Art. 120º a 123º CPA)
Princípios Gerais do Acto Administrativo Fundamentação (Art. 124º a 126º CPA)
Audiência (Art. 100º a 105º CPA)
IDENTIFICAÇÃO DOS DIVERSOS TIPOS DE ACTOS
Para estudarmos o poder administrativo temos sempre de ter em conta o P. da Separação dos Poderes - que consiste na distinção das funções do Estado e na a distinção política dos órgãos que devem desempenhar tais funções - entendendo-se que para cada função deva existir um órgão próprio, diferente dos demais ou um conjunto de órgãos próprios
Numa situação prática, há que verificar os tipos de actos existentes na situação concreta, nessa mesma verificação, terá de se ter em conta que podem existir:
- Actos Políticos
- Actos Legislativos
- Actos Jurisdicionais
e o mais importante, no estudo do Dto. Administrativo:
ACTO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO
- Acto Jurídico, Unilateral, Praticado por um órgão administrativo e visa a produção de efeitos jurídicos, sobre uma situação individual num caso concreto.
CASO PRÁTICO:
ACTO 1 - O Ministro da Economia poderá conceder subsídios às empresas que criem postos de trabalho em termos a definir pelo Governo
ACTO 2 - Ao abrigo do acto 1, determina-se que, podem solicitar subsídios as empresas que criem mais de 10 postos de trabalho e revelem estabilidade no mercado.
ACTO 3 - O Ministro da Economia indefere o pedido da empresa X
Resolução
ACTO 1 - Estamos a falar aqui de um Acto Legislativo, dado que é uma norma que atribui competência ao M.E. para conceder subsídios, aqui o acto tomaria a forma de Dec-Lei.
Pode ser impugnado para o Tribunal Administrativo
ACTO 2 - É um acto secundário, nomeadamente um acto administrativo em sentido amplo, emitido ao abrigo do Dec-Lei e exercido na base de poderes de autoridade , sendo um acto unilateral, tem o entanto carácter geral e abstracto, vindo permitir o desenvolvimento do Acto 1, ou seja, trata-se de um regulamento
Pode ser impugnado só em certos casos
ACTO 3 - É um acto administrativo em sentido amplo, individual e concreto, que individualiza e determina os seus destinatários.
Pode ser impugnado só em certos casos.
NOTA: Os actos políticos e legislativos não podem ser impugnados para o T. Administrativo
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A palavra Estado tem várias acepções, no caso do Direito Administrativo, o Estado é uma pessoa colectiva entre muitas outras. Para efeitos do Direito Administrativo, o Estado Administração é uma pessoa colectiva de dto. público, autónoma não confundivel com os governantes que o dirigem nem com os funcionários que o servem, nem tão pouco com outras entidades autónomas que o integram (Ex. se um funcionário age como sujeito privado, o que responde pelas suas dívidas é o seu próprio património, ao invés, se age no âmbito das suas funções e por causa desse exercício, é o património do Estado que em princípio responderá pelas dívidas assumidas e danos verificados).
Também não se confunde Estado com outras entidades administrativas, o interesse prático da figura Estado-Administração, reside na possibilidade de separar o Estado de outras pessoas colectivas públicas que integram a Administração, assim, não se confunde Estado com Regiões Autónomas, Autarquias Locais, Associações Públicas, Institutos Públicos e EP’s, isto porque, apesar de estarem intimamente ligados, cada qual tem a sua personalidade jurídica, património próprio, direitos e obrigações, atribuições e competências.
No Plano Internacional o Estado engloba e representa não só os seus cidadãos nacionais, mas também as suas pessoas colectivas públicas e privadas.
No Plano Interno, o Estado não as abrange nem as representa.
Ao atribuir-se personalidade jurídica ao Estado, decorrem uma série de consequências:
1) Estabelecimento por via constitucional ou legal de órgãos do Estado (PR, AR, Gov, Tribunais)
2) Enumeração das atribuições do Estado por via legal ou constitucional;
3) Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado
Assim, temos uma ORGANIZAÇÃO PÚBLICA que é um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista à satisfação de necessidades colectivas predeterminadas desta.
A AP (sentido orgânico) é constituída, pelo conjunto das organizações públicas, cujo n.º tem crescido, devido ao fenómeno da diferenciação da AP, ou seja, a tendência para fazer corresponder a cada interesse colectivo uma organização especificamente destinada a prossegui-lo.
ELEMENTOS DA AP: AS PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS
A AP é integrada por três tipos de elementos:
- as pessoas colectivas públicas
- os órgãos
- os serviços públicos
As PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS, são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes públicos e estando submetidos a deveres públicos. As pessoas colectivas públicas podem ser classificadas de mais de uma forma:
- Estado;
- Pessoas Colectivas Autónomas - reconhecidas pelo Estado enquanto formas de auto-organização para a prossecução de interesses públicos próprios de comunidades de cidadãos; podem ser de base territorial, como os municípios e as freguesias, ou base corporativa, como muitas associações públicas; em conjunto, constituem a administração autónoma.
- Pessoas Colectivas Instrumentais - criadas pelo Estado para a prossecução dos fins públicos que ao próprio Estado cumpre prosseguir - podem ter finalidade lucrativa, como as EP’s, ou não, como os Institutos Públicos; em conjunto, constituem a administração instrumental ou directa dos Estado.
Os ORGÃOS são centros de imputação de poderes funcionais; são eles que manifestam a vontade imputada às pessoas colectivas públicas (Art. 2º, nº2 CPA). Estes podem classificar-se de várias maneiras:
a) Usando com critério o número de titulares, temos os órgãos singulares e os órgãos colegiais;
b) Com base no critério do tipo de funções exercidas, encontramos os órgãos activos (decisórios ou executivos), os órgãos consultivos e os órgãos de controlo;
c) Com recurso ao critério de forma de designação, temos os órgãos representativos e os órgãos não representativos.
Os Órgão Singulares, poderão ser por ex. um Ministro, um Presidente
Os Órgãos Colegiais, poderão ser por ex. AR, Governo, Câmara Municipal, estes devido a serem integrados por diversos membros, obedecem a regras especiais para poderem funcionar, regras estas que se encontram estabelecidas nos Art. 14º a 28º CPA
Da mesma forma, teremos de introduzir a noção de SERVIÇO PÚBLICO, que são as estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas.
Ou seja, as Pessoas Colectivas Públicas compõem-se de SERVIÇOS PÚBLICOS, que são os seus suportes funcionais, e de órgãos, que agem em nome delas.
Os Serviços Públicos, têm traços gerais do regime jurídico:
a) continuidade, significando que não é admissível a interrupção dos serviços públicos (ex. requisição de grevistas);
b) Igualdade no Tratamento dos Cidadãos, considerando as condições específicas de cada um.
As ATRIBUIÇÕES são os fins que a lei comete às pessoas colectivas públicas, que justificam a sua existência, da mesma forma PODERES OU COMPETÊNCIAS, são os poderes jurídicos de que os órgãos de uma pessoa colectiva pública dispõem para prosseguirem as atribuições desta.
Falando agora da COMPETÊNCIA EM GERAL, a AP necessita de uma habilitação legal para agir. Ao contrário dos particulares, que podem fazer o que a lei não proíbe, os Órgãos da AP apenas podem fazer aquilo que a lei lhes impõe ou permite, isto é, somente a lei pode fixar a competência, sendo esta inalienável e irrenunciável (Art. 29º CPA), devendo o órgão administrativo certificar-se obrigatoriamente de que é competente para tomar certa decisão (cfr. Art. 33º, n.º 1 CPA). A competência de um órgão é fixada de acordo com cinco critérios: a matéria, a hierarquia, o valor, o território e o tempo. O momento da fixação da competência é cfr. o Art. 30º, nº1 CPA.
Principais classificações de competências:
a) Quanto ao modo de atribuição - se for directamente pela Lei - tem Competência Própria, se ao contrário for por outro órgão administrativo, a coberto de habilitação legal, terá uma Competência Delegada;
b) Quanto à inserção da competência nas relações inter-orgânicas, terá Competência Comum (a competência do superior hierárquico engloba a dos subordinados) e terá Competência Exclusiva (a competência do subordinado não se inclui na do superior hierárquico);
c) Quanto ao número de órgãos titulares, poderá ser Competência Singular e Competência Conjunta;
d) Quanto à substância, pode ser Competência Dispositiva e Competência Revogatória (cfr. Art. 142º, nº1 e 174º, nº1 CPA)
Exemplos
1 - A Pessoa colectiva - Município de Lisboa, tem as suas atribuições de satisfação de necessidades públicas e tem os seus órgãos (Pres. da Câmara Municipal, Ass. Municipal) de acordo com as suas competências. No entanto, o Pres. da Câmara, exerceu um acto que era da competência da Câmara Municipal, desta forma houve um acto de incompetência, tornando-se o acto anulável , no entanto, a pessoa a que eles pertencem é a mesma
2 - O Pres. da Câmara Municipal de Lisboa, exerce o poder que pertence ao Ministro (que é um órgão da Pessoa Colectiva - Estado), este acto é inválido, estamos perante uma incompetência porque ele ultrapassou as suas competências, ou seja, prosseguiu fins que não eram da sua Pessoa Colectiva, cometeu-se aqui um vício de incompetência absoluta, agravado por falta de competência.
3 - O Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, proferiu um acto que pertencia aos Tribunais. Aqui dados os Tribunais serem órgãos jurisdicionais, este acto será inválido, com o vício de usurpação de poder, sendo o acto considerado nulo, tendo como sanção a nulidade
A DELEGAÇÃO DE PODERES, é um sistema de descentralização do poder de decisão numa organização pública, do ponto de vista administrativo, é o acto pelo qual um órgão da AP normalmente competente em determinada matéria e devidamente habilitado por lei possibilita que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria (Art. 35, n.º 1 CPA).
Para poder existir delegação é indispensável que uma norma legal o permita; a lei habilitação é a denominação que esta norma legal recebe (Art. 35º, n.º 2 CPA, contém uma norma de habilitação geral para a prática de actos de administração ordinária no âmbito da hierarquia administrativa
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Encontram-se no Art. 267, n.º 1 e 2 da CRP
a) Princípio da Desburocratização - exige que os métodos de trabalho da AP evitem diligências e formalidades inúteis e facilitem a vida aos cidadãos;
b) Princípio da Aproximação dos Serviços às Populações - recomenda, não só a instalação física os serviços públicos em locais próximos daqueles em que se encontram os destinatários da sua actividade, mas também que tais serviços sejam integrados nas pessoas colectivas públicas de menor âmbito territorial compatível com a sua eficiência (P. da Subsidariedade);
c) Princípio da Participação dos Interessados na Gestão Efectiva dos Serviços Públicos - aconselha a adopção por estes de modelos de administração participada, designadamente por via da instituição de órgãos representativos de interesses;
d) Princípio da Descentralização Administrativa - determina que os interesses públicos que a AP visa satisfazer num determinado país não estejam somente a cargo do Estado, mas também de outras pessoas colectivas públicas . Para se poder falar em verdadeira descentralização administrativa é ainda indispensável que estas pessoas colectivas públicas tenham a sua existência constitucionalmente assegurada, disponham de órgãos eleitos, tenham a sua esfera de atribuições garantida por lei e não estejam sujeitas a intervenções do Estado, salvo quanto à tutela de legalidade.
É o que sucede em Portugal com as autarquias locais, resultados da descentralização de base territorial:
- a CRP garante a sua existência e as suas atribuições (Art. 235º a 237º)
- as autarquias locais dispõem necessariamente de um órgão colegial eleito (Art. 239, nºs. 1 e 2 CRP)
- o Estado apenas exerce sobre os órgãos autárquicos tutela de legalidade (Art. 242º, nº1 CRP)
Do ponto de vista jurídico existe pois entre nós uma verdadeira descentralização administrativa territorial. O mesmo não se pode afirmar da descentralização administrativa a nível não territorial (também conhecida por devolução de poderes): o Estado (e as outras pessoas colectivas de população e território) não tem o dever constitucional, nem legal, de criar institutos públicos ou empresas públicas ou sequer, de assegurar a continuidade daquele que hoje existem. O Estado deve orienta-se no sentido da descentralização administrativa de base não territorial (Art. 6º, nº1 e 267º, nº2 CRP) mas a CRP, contrariamente ao que ocorre com a descentralização de base territorial, não contém regras que a assegurem. O que não deve causar admiração, considerando que os Institutos Públicos são pessoas colectivas públicas instrumentais.
e) Princípio da Desconcentração - recomenda que em cada pessoa colectiva pública as competências necessárias à prossecução das respectivas atribuições não sejam todas confiadas aos órgãos de topo de hierarquia, mas distribuídas pelos diversos níveis de subordinados.
Esta distribuição - que tanto pode resultar directamente da lei (desconcentração originária) como de delegação (desconcentração derivada) - não tem a sua medida regulada na CRP, o que significa que se trata de um principio constitucional orientador da organização administrativa pública cuja concretização se encontra, em larga medida, nas mãos do legislador ordinário.
VALIDADE E EFICÁCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO
Antes de se entrar nos Direitos dos Administrados, convém relembrar.
1) CARACTERÍSTICAS DO ACTO ADMINISTRATIVO: (Art. 120º CPA)
- Acto Jurídico, é uma conduta voluntária geradora de efeitos jurídicos
- Acto Unilateral, para a sua perfeição não é necessária a concorrência de qualquer outra vontade jurídica (nunca pode ser um Contrato Administrativo)
- Actos praticados por órgãos do Estado, por outros órgãos públicos, ou eventualmente por empresas privadas concessionárias de poder de autoridade (V. Art. 120º e 2º CPA)
- Actos sempre praticados no desempenho de uma actividade administrativa
- Visam produzir efeitos numa situação individual e concreta (nunca pode ser um regulamento)
2) NOTAS PARA DISTIGUIR UM ACTO DA ADMINISTRAÇÃO DE UMA SENTENÇA
1º A aplicação do Dto. ao caso concreto no Acto Administrativo no fim visa não a aplicação do direito, mas a prossecução do interesse público, tem um carácter instrumental, ou já é o meio, no caso da sentença visa um fim.
2º Os Actos Administrativos são revogáveis (Art. 138º ss CPA), as Sentenças uma vez transitadas em julgado esgotaram todos os seus meios, logo são irrevogáveis.
3º Os Actos Administrativos só podem ser efectuados pelos órgãos acima indicados, as sentenças só podem ser efectuados pelos órgãos jurisdicionais.
3) NOÇÃO DE VALIDADE É DIFERENTE DE EFICÁCIA
• Validade dos Actos Jurídicos (ou invalidade) - aptidão intrínseca de um acto administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em função da sua conformidade com a ordem jurídica (se não se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de validade que a lei exige, o acto é inválido).
• Eficácia Jurídica dos Actos Administrativos - tem a ver com a efectiva produção de efeitos jurídicos do acto (se não se verificarem todos os requisitos de eficácia que a lei exige o acto será ineficaz).
4) REQUISITOS DE VALIDADE
a) Quanto aos sujeitos:
- competência do autor do acto (Art. 123º, nº1, alínea a) CPA)
- identificação do destinatário do acto (Art. 123º, nº1, alínea b) CPA)
b) Quanto à forma:
- observância da forma legal (Art. 122º CPA)
- cumprimento das formalidades essenciais (Art. 122 º CPA)
- quanto ao acto tácito, normalmente o silêncio da administração sobre assuntos de interesse público - regra geral - não tem consequência jurídica, todavia, em certas situações - a lei - atribui ao silêncio da administração determinado significado jurídico, logo efeitos jurídicos
c) Quanto ao fim:
- exercício dos poderes discricionários só é válido quanto à finalidade desde que seja atingido o fim que a lei atribuiu ao autor do acto administrativo a competência para o praticar (Art. 19º LOSTA)
4) REQUISITOS DE EFICÁCIA
a) Elemento externo - A publicidade do acto, consubstanciada na respectiva publicação, quando exigida (Arts. 130º e 131º CPA), ou na sua notificação aos interessados (Arts. 132º e 66º a 70º CPA)
b) Elemento interno - A aprovação tutelar de que o acto, eventualmente, careça e o visto do Tribunal de Contas, quando a ele houver lugar.
5) CAUSAS OU FONTES DA INVALIDADE DO ACTO
A invalidade do acto administrativo (pode resultar da ilegalidade ou da ilícitude) é o juízo de desvalor emitido sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem jurídica, as duas causas admitidas da invalidade são a ilegalidade e os vícios da vontade.
Ilegalidade
INVALIDADE - Erro
Vícios da Vontade - Dolo Condicionam a vontade do sujeito
- Coacção do acto administrativo
Ilegalidade - é uma consequência de se verificar um dos vícios da vontade
A Ilegalidade do acto administrativo é tradicionalmente apreciada através da verificação dos chamados vícios do acto, modalidades típicas que tal ilegalidade pode revestir e que historicamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.
Assim, de seguida, enunciaremos os vícios ou causas da invalidade:
- Usurpação de Poder Vícios
- Incompetência Orgânicos
VICIOS OU CAUSAS DE INVALIDADE - Vício de Poder Vício de forma
- Desvio de Poder Vícios
- Violação da Lei Materiais
1) Vícios Orgânicos, ou seja, relativos aos sujeitos do acto administrativo, isto é, do seu autor
- Usurpação do Poder - consiste na ofensa por um órgão da AP do P. da Separação de Poderes, por via da prática de acto incluído nas atribuições do poder judicial ou do poder administrativo;
- Incompetência consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública (ou de outro ministério, no caso da pessoa colectiva Estado) - incompetência absoluta, ou na competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva, incompetência relativa.
2) Vícios Formais, que consiste na carência de forma legal ou na preterição de formalidades essenciais
3) Vícios Materiais, ou seja, relativos ao objecto, ao conteúdo ou aos motivos do acto:
- Desvio de Poder - consiste no exercício de um poder discricionário só é válido quanto à finalidade desde que seja atingido o fim que a lei atribuiu ao autor do acto administrativo a competência para o praticar (Art. 19º LOSTA)
- Violação da Lei consiste na discrepância entre o objecto ou o conteúdo do acto e as normas jurídicas com que estes deveriam conformar-se. Integram este vício, nomeadamente, a falta de base legal do acto administrativo, a impossibilidade ou a imperceptibilidade do objecto ou do conteúdo do acto e a ilegalidade dos elementos acessórios deste.
4) Vícios da Vontade, podem gerar a invalidade do acto administrativo, na medida em que a formação da vontade dos órgãos da AP deve ser livre, esclarecida e ponderada. Uma vontade administrativa deformada pelo erro, pelo dolo, por coacção ou por incapacidade acidental não é em si uma ilegalidade, mas deve, em princípio, constituir causa de invalidade deste.
- Nulidade (Art. 133º,134º CPA, tem algumas excepções)
REGIMES DA INVALIDADE - Anulabilidade (Art. 135º CPA
- Inexistência Jurídica
A prática de um acto administrativo inválido não se encontra sempre sujeita ao mesmo regime legal, de acordo com a gravidade da invalidade, pode ser aplicável o regime da anulabilidade. A nulidade e a anulabilidade são modalidades da invalidade.
Regime da Nulidade Regime da Anulabilidade
- São nulos todos os actos expressos no n.º 2, do Art. 133º CPA - São anuláveis todos os actos para os quais a legislação não preveja outra sanção - Art. 135º CPA
- o acto nulo é ineficaz - o acto anulável é eficaz até ser anulado
- o acto nulo não produz efeitos (no entanto, pode acarretar consequências) - o acto anulável produz efeitos retroactivos até ao momento da sua prática
- a nulidade é insanável - a anulabilidade é sanável por decurso do tempo, pelo que o acto só pode ser anulado dentro de certos prazos (Art. 28º LEPTA)
- o acto nulo é passível de impugnação contenciosa ilimitada no tempo - o acto nulo é passível de impugnação contenciosa dentro do prazo estipulado (Art. 28º LEPTA)
- Qualquer Tribunal ou órgão da AP pode declarar a nulidade - apenas os Tribunais Administrativos podem anular um acto administrativo
- a sentença judicial que declare a nulidade tem natureza declarativa - a sentença judicial de anulação tem natureza constitutiva
- assiste aos funcionários públicos confrontados com um acto nulo o direito de desobediência e aos cidadãos, em circunstâncias idênticas, o direito fundamental de resistência (Art. 21º CRP) - não assistem, aos funcionários públicos o direito de desobediência, nem aos cidadãos, o direito resistência, uma vez que o acto goza da chamada presunção de legalidade até ser anulado (Art. 21º CRP)
ÂMBITO DE APLICAÇÃO
- Regime Regra, dado este ser imposto por razões de segurança e certezas jurídicas
- Regime excepcional, mas que viu o seu âmbito de aplicação substancialmente alargado pelo Art. 133º CPA - aplica-se:
a) aos actos a que falte qualquer dos elementos essenciais;
b) aos actos para os quais uma norma legal estabeleça tal consequência - ex. os actos previstos nas alíneas c), d) e f) do n.º 1 do Art. 88º LAL e nos Arts. 4 e 5 do Art. 2º da Lei das Finanças Locais.
c) aos actos contidos na enumeração exemplificativa do n.º 2 do Art. 133º CPA.
O Regime da anulabilidade aplica-se a todos os restantes actos administrativos inválidos (Art. 135 CPA).
Se, consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente anulável e nulo, prevalecerá o regime da nulidade
CORRESPONDÊNCIA ENTRE AS CAUSAS DA INVALIDADE E OS RESPECTIVOS REGIMES
São designadamente nulos:
- os actos viciados de Usurpação de Poder
- os actos viciados de Incompetência Absoluta
- os actos que sofram de vício de forma, na modalidade de carência absoluta de forma legal
- os actos praticados sob coacção
- os actos de conteúdo ou objecto impossível ou ininteligível
- os actos que consubstanciem a prática de um crime
- os actos que lesem o conteúdo essencial de um direito fundamental
São designadamente anuláveis:
- os actos viciados de Incompetência Relativa
- os actos que sofram de vício de forma, na modalidade de carência relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso de nulidade, de preterição de formalidade essencial
- os actos viciados por desvio de poder
- os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental
SANAÇÃO DOS ACTOS ANULÃVEIS
A Sanação consiste na transformação de um acto anulável num acto válido - ou, pelo menos, insusceptível de impugnação contenciosa - ditada por razões de segurança e certezas jurídicas. Constituem causas de sanação:
a) o decurso de um prazo mais longo de interposição de recurso contencioso - é a sanação ope legis (Art. 28º LEPTA)
b) a prática de um acto administrativo secundário (Art. 136º, n.º 1 CPA) Remissão
Efeitos da Sanação, esta somente obsta à impugnação contenciosa do acto, não extinguindo a obrigação de indemnizar com fundamento nos prejuízos causados pelo acto.
RELAÇÃO ENTRE A VALIDADE E A EFICÁCIA
- Existem actos válidos e eficazes
- Existem actos inválidos e eficazes
- Existem actos válidos e ineficazes
- Existem actos inválidos e ineficazes
IDENTIFICAÇÃO DO ACTO DA AP
GARANTIAS DOS PARTICULARES
GARANTIAS - meios que o ordenamento jurídico põe à disposição dos particulares e que funcionam como protecção contra os abusos e ilegalidades da AP, ou seja, são os meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar quer as violações do direito objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, pela AP
Esta definição contém em si duas classificações de garantias:
1º as garantias preventivas e garantias repressivas - que se destinam a evitar violações por parte da AP ou a sancioná-las, isto é, aplicar sanções em consequência das violações cometidas
2º as garantias da legalidade ou dos particulares - dado que têm por objectivo primordial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da AP, ou defender os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos particulares cornam as actuações da AP que os violem. (Ex. a lei confere ao MP a possibilidade de recorrer dos actos da AP que sejam inválidos)
Assim, muitas vezes a lei organiza a Garantia dos Particulares através de uma Garantia de Legalidade - o recurso contencioso - que funciona na prática com a mais importante garantia dos direitos e interesses legítimos dos particulares. Desta forma, as GARANTIAS DOS PARTICULARES, desdobram-se em:
1) Garantia Políticas - trata-se de garantias a efectivar através dos órgãos políticos do Estado
2) Garantias Administrativas - trata-se de garantias a efectivar através dos órgãos da AP
3) Garantias Jurisdicionais - trata-se de garantias a efectivar através dos tribunais
O critério de distinção destas garantias é a do órgão a quem é confiada a efectivação das garantias.
1) Garantia Políticas
As garantias políticas através de toda a organização democrática do Estado constitui em si mesma uma garantia dos particulares (ex. a fiscalização da constitucionalidade das leis, a regra de aprovação anual do Orçamento de Estado e das contas públicas, as formas de controle parlamentar sobre a actuação do Governo, etc.). No entanto, verdadeiramente só existem duas garantias políticas dos particulares, os chamados:
a) Direito de petição, que pode ser exercido perante qualquer órgão de soberania (Art.52ºCRP)
b) Direito de Resistência (Art. 21º CRP)
No entanto, estas garantias não são nem suficientes, nem inteiramente seguras dado estarem confiadas aos órgãos políticos, sendo efectivadas segundo critérios de conveniência política.
2) Garantias Administrativas
Trata-se de garantias que se efectivam através de actuação dos próprios órgãos de Administração activa. A ideia fundamental destas garantias baseia-se na institucionalização, isto é, que dentro da própria administração, existam mecanismos de controle da sua actividade, designadamente controles hierárquicos, controles tutelares e outros, os quais são criados por lei para assegurar o respeito pela legalidade e a observância do dever de boa administração, no entanto, serve também para assegurar o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares. Estas garantias são bem mais eficazes do que as garantias políticas, no entanto não são completamente satisfatórias.
3) Garantias Jurisdicionais
Trata-se de garantias que são efectivadas através dos tribunais
PRINCIPAIS ESPÉCIES DE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Dentro destas garantias administrativas dos particulares, temos de destinguir, por m lado, aquelas que funcionam como garantias de legalidade e as que funcionam como garantia de mérito; e por outro lado, temos que destinguir aquelas que funcionam como garantias de tipo petitório (por meio de petição) e as que funcionam como garantias do tipo impugnatório (por meio de impugnação). Assim termos de ver as garantia petitórias, as garantias impugnatórias e a queixa ao Provedor de Justiça.
1) As Garantias Petitórias - Existem cinco espécies:
a) o direito de petição - consiste na faculdade de dirigir pedidos à AP para que tome determinadas decisões ou providências que fazem falta, ou seja, na petição não se ataca um acto que se rejeita, requer-se uma decisão que se deseja
b) o direito de representação - pressupõe-se a existência de uma decisão anterior, ou seja, é uma figura completamente distinta da anterior direito de petição, ou seja, o interessado vai exercer o seu direito de representação, não para que a AP revogue ou substitua a decisão tomada, mas sim, para chamar a atenção para as consequências da decisão e para obter do seu autor um confirmação escrita que exclua a responsabilidade de quem vai ter de cumprir ou executar tal decisão.
c) o direito de queixa - consiste na faculdade de promover a abertura de um processo que culminará na aplicação de uma sanção a um agente administrativo (apresentada uma queixa normalmente desencadeia-se um processo disciplinar, que se tiver fundamente, culminará na aplicação de uma pena disciplinar ao funcionário), ou seja, este é o poder disciplinar, isto é, o poder de aplicar sanções ao agente (aqui há uma queixa não do acto, mas do agente que o praticou).
d) o direito de denúncia - é o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou situação sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofício, a obrigação de investigar (Ex. quando se tem conhecimento de um crime e se faz a respectiva denúncia à Polícia Judiciária). Há uma relação particular entre uma queixa e uma denúncia: toda a queixa é uma denúncia, no entanto, nem todas as denúncias são queixas, dado que pode-se denunciar uma situação irregular sem com isso estar a querer visar determinada pessoa em particular como responsável por essa situação.
e) o direitos de oposição administrativa - consiste numa contestação que em certos processos administrativos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados à administração, quer os projectos divulgados pela administração ao público. Ou seja, são garantias petitórias, dado que os pedidos assentam na existência de um pedido dirigido à AP para que considere as razões do particular.
2) As Garantias Impugnatórias - são aquelas que perante um acto administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse acto, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos, ou seja, são os meios de impugnação de actos administrativos perante autoridades da própria AP. Existem quatro espécies:
a) a reclamação - se a impugnação é feita perante o autor do acto impugnado
a) o recurso hierárquico - se a impugnação é feita perante o superior hierárquico do autor do acto impugnado
a) o recurso hierárquico impróprio - se a impugnação é feita perante autoridades administrativas que não são superiores hierárquicos do autor do acto impugnado, mas que são órgãos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de supervisão
a) o recurso tutelar - se a impugnação é feita perante uma autoridade tutelar, isto é, perante um órgão de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo órgão praticou o acto impugnado e que exerce sobre esta poderes tutelares.
De seguida vamos analisar cada um deles.
A RECLAMAÇÃO
Reclamação - meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor.
(Art. 161º a 165º CPA)
Assim, fundamenta-se esta garantia, em os actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo órgão que os tenha praticado, partindo-se do princípio de que quem praticou o acto administrativo não se recusará a revê-lo e eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si anteriormente praticado.
Numa fase anterior, a reclamação era chamada de “reclamação necessária”, sendo necessária, para que houvesse lugar a um recurso contencioso. Hoje temos o sistema de “reclamação facultativa”, assente no Art. 35º, n.º 1 LEPTA, não dependendo o recurso contencioso da reclamação, podendo o mesmo recurso ser apresentados através de petição na secretaria do tribunal.
Acrescente-se ainda que a reclamação não interrompe nem suspende os prazos legais de impugnação do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou de recurso contencioso: se o particular opta por interpor uma reclamação, não pode ficar eternamente à espera da decisão dela para só depois recorrer, tem de recorrer dentro do prazo legal, mesmo que a decisão da reclamação ainda não tenha sido tomada ou ainda não lhe tenha sido comunicada.
Quem pode reclamar ?
- Quem tiver interesse directo, legítimo e pessoal (Art. 160º). O interesse tem na sua essência uma relação de alguém e um bem, ou seja alguém - que tem uma necessidade e um bem - para satisfazer essa necessidade, ou seja, um sujeito e uma determinada relação ou bem.
De que se pode reclamar ? Qual pode ser o objecto da reclamação ?
- De acordo, com o Art. 161º CPA, pode reclamar-se de qualquer acto administrativo, salvo disposição em contrário (como causa de reclamação pode ser a invalidade ou a inconveniência)
Que pedidos se podem formular numa reclamação c/ base na própria reclamação ?
- Consoante os casos, pode ser:
Revogação
Suspensão
Modificação
Substituição
Declaração de Nulidade
Declaração de Inexistência
De que não se pode reclamar ?
- Art. 161º, n.º 2 CPA
Quando se pode reclamar ?
- Art. 162º CPA., poderá ser apresentada no prazo de 15 dias (da publicação , no caso de ser obrigatória, da notificação do acto, se a publicação não for obrigatória ou da data em que o interessado tiver conhecimento do acto, nos restantes casos). Ainda relativamente aos prazos, ver Art.º 71º - Prazo Geral e Art. 72º - para a contagem dos prazos.
Se alguém reclamar, quais são os efeitos dessa reclamação em relação aos actos ?
- Convém saber 1º se do acto que se reclama, cabe ou não recurso contencioso, sendo que, em princípio cabe recurso contencioso dos actos administrativos que sejam lesivos e que sejam praticados por determinados órgãos e que estejam acima de determinados níveis hierárquicos (a partir dos Directores Gerais). Art. 268º, n.º 4 CRP e Art. 25º LEPTA.
(Se couber recurso contencioso, ver Art. 26º ETAF e Art. 25º LEPTA, Ex. Se for um acto administrativo lesivo, praticado por um Ministro, um Sec. de Estado ou uma Câmara Municipal, por estes serem órgãos altos , cabe recurso aos Tribunais Administrativos).
Será que nestes casos o acto suspende a sua vigência ?
- Não, porque um acto sendo aprovado produz efeitos, apesar da reclamação efectuada (Art. 163º, n.º 1 CPA)
E se do acto em causa não couber recurso contencioso ?
- Ex. se o acto for praticado por um chefe de divisão, em princípio a reclamação de um acto que não caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, salvo nos casos que a lei disponha o contrário ou quando o autor do acto considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público - Art. 163º, n.º 1 CPA.
E se se reclamar será que o prazo do recurso contencioso se suspende ?
- Só suspende o prazo de interposição para os actos insusceptíveis de recurso contencioso, Art. 165º CPA - Prazo para reclamação.
E se se reclamar sem legitimidade, sem ser para o órgão competente ? Ou se se reclamar de um acto que não é susceptível de reclamação ? Que deverá ser feito ?
- Não estando reunidos os pressupostos procedimentais para a reclamação andar para a frente, deverá ser rejeitada a reclamação ou deve indeferir-se liminarmente a reclamação, ou não aprecia o fundo da causa. Ou seja, não se vai sequer apreciar a causa de pedido, se tem procedência, porque o procedimento não pode passar da fase inicial - Art. 173º - Rejeição do Recurso.
O RECURSO HIERÁRQUICO
Recurso Hierárquico - meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a substituição do acto recorrido (Art. 166º CPA)
Trata-se de uma garantia graciosa dos particulares, que consiste num meio de impugnação: é uma garantia de tipo impugnatório, que tem por objecto o acto administrativo praticado por um órgão subalterno sujeito a dependência hierárquica, ou seja, só há recurso hierárquico, quando existe hierarquia. A sua finalidade é obter a revogação do acto impugnado, ou a sua substituição.
Este tem sempre uma estrutura tripartida:
a) O recorrente - que o particular que interpõe o recurso;
b) O recorrido - que é o órgão subalterno de cuja decisão se recorre, também chamado o órgão a quo;
c) E a autoridade de recurso - que é o órgão superior para quem se recorre, ou ad quem.
Assim, parte-se do principio de que o subalterno que praticou o acto administrativo, não goza por lei de competência exclusiva.
De que actos se pode recorrer ? Qual pode ser o objecto do recurso ?
- Todos os actos administrativos são impugnáveis hierarquicamente, desde que a lei não exclua tal possibilidade - Art. 166º CPA
ESPÉCIES DE RECURSOS HIERÁRQUICOS
Com base nos fundamentos do recurso hierárquico, pode ser:
de legalidade - são aqueles em que o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado.
de mérito - são aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a inconveniência do acto impugnado.
ou mistos - são aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade a inconveniência do acto impugnado.
Poderá dizer-se, que normalmente os recursos hierárquicos têm como base o carácter misto, há, todavia, excepções a esta regra, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que só é possível alegar no recurso hierárquico fundamentos de mérito, e não também fundamentos de legalidade.
Que fundamentos se pode evocar ou que causa de pedir ?
- Quer por invalidade, quer por demérito - Art. 159º CPA
Uma outra classificação dos recursos hierárquicos é nomeadamente:
Recursos Hierárquicos Necessários
Recursos Hierárquicos Facultativos
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Antes de explicar este tipo de recursos convém saber, o conceito de acto definitivo e executório, sobretudo porque é nele que assenta a garantia do recurso contencioso, ou seja, o direito que os particulares têm de recorrer para os tribunais administrativos contra os actos ilegais da AP.
Assim, um acto definitivo e executório - é um acto administrativo completo, é o acto em que a AP se manifesta plenamente como autoridade, como poder unilateral de decisão dotado do privilégio da execução prévia, ou seja, a AP tem o poder de legitimamente definir o direito no caso concreto de forma unilateral (auto-tutela declarativa) - função do acto definitivo, e de impor pela força essa definição se o particular não se conformar voluntariamente com ela (auto-tutela executiva) - função do acto executório.
Vamos assim, debruçar-nos, somente no Acto Definitivo, assim, um acto administrativo, como já se sabe, é sempre precedido de um conjunto de formalidades, sendo o acto administrativo o culminar de todas as referidas formalidades aos quais se chama procedimentos administrativos. No termo destes procedimentos, a AP, pratica um acto, sendo a este que se chama acto definitivo, num certo sentido, que se pode considerar horizontal.
Ou seja, considerando o procedimento administrativo como uma linha horizontal, em que se vão sucedendo os vários actos e formalidades, o termo final dessa linha é o acto definitivo em sentido horizontal.
Em segundo lugar, temos de ter presente que o órgão que pratica o acto definitivo em sentido horizontal é um órgão da AP, situado num certo nível hierárquico: pode ser um órgão subalterno, pode ser um órgão superior de uma hierarquia, não inserido em nenhuma hierarquia. À luz da nossa lei, só são definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de uma hierarquia. Aqui a definitividade do acto já aparece em outro sentido, o vertical, referente ao da posição ocupada pelo órgão que pratica o acto na estrutura hierárquica da AP.
Ou seja, o acto é verticalmente definitivo quando é praticado pelo órgão que ocupa a posição suprema na hierarquia, isto é, um órgão cuja lei lhe confere o poder de falar em nome da administração, conforme os Art. 26º, 40º e 51º ETAF (é lá que sabe quais os órgãos que materialmente e horizontalmente se pode apresentar recurso).
Ex. De um acto praticado por um chefe de secção não seria permitido recurso contencioso, porque a lei não o permite, independentemente de ele ter aprovado um acto horizontal e materialmente definitivo.
Em terceiro lugar, há que ponderar que a nossa lei só considera actos administrativos, cujo conteúdo não consista na definição de situações jurídicas, ou seja aqui já não se atende nem à localização temporal do acto no procedimento, nem à localização hierárquica do autor do acto.
Desta forma, considera-se que um acto é materialmente definitivo, quando for definidor de situações jurídicas, que criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas.
Vamos agora, debruçar-nos, somente no Acto Executório, assim, se o acto administrativo definitivo manifesta o poder de decisão unilateral da AP, o acto administrativo executório manifesta o seu poder de auto-tutela executiva, ou seja, é o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coercitiva sem prévio recurso aos tribunais a lei permite, isto é, um acto dotado de executoriedade - Art. 149º ss a 157º do.
O n.º 1 do Art. 149º CPA, diz-nos que os actos são executórios logo que são eficazes, ou seja que estão reunidos todos os pressupostos necessários à sua eficácia (ex. um acto que não é publicado não é eficaz), dado que um acto ineficaz não está apto a produção de efeitos jurídicos, ou seja, não é executório, ou seja, não pode ser executado.
Encontramos no Art. 150º CPA, os actos não executórios.
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Assim, e como já vimos, há actos administrativos que são verticalmente definidos, porque são praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrativo, e há actos que não sendo verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se não pode recorrer directamente para os tribunais. É este nomeadamente o caso dos actos praticados por subalternos (a menos que este tenha competência exclusiva, excepção que diz que só aqui se pode recorrer directamente para o Tribunal).
Poderemos, então concluir, que de forma a que seja possível ao particular atingir a via contenciosa (aquela, que em última análise lhe interessa), é necessário que interponha primeiro um recurso hierárquico do acto do subalterno, para que depois do superior hierárquico, este possa recorrer então para o Tribunal da decisão do superior hierárquico.
Logo, por Recurso Hierárquico Necessário - entendemos, aquele que é indispensável utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente.
Por outro lado, Recurso Hierárquico Facultativo - é o que respeita a um acto verticalmente definitivo, do qual já cabe recurso contencioso, hipótese esta em que o recurso hierárquico é apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos tribunais, mas sem constituir um passo intermédio indispensável para atingir a via contenciosa, dado que aqui já existe um acto contenciosamente recorrível, podendo o particular, se quiser, limitar-se a recorrer contenciosamente.
REGIME JURÍDICO DO RECURSO HIERÁRQUICO
Interposição de um recurso hierárquico - é sempre dirigido à autoridade “ad quem” (no entanto, a lei permite que o mesmo seja apresentado, junto do órgão “a quo”, o qual o fará depois seguir para a entidade “ad quem”, a fim de que esta o julgue, é o que resulta do Art. 34º a), da LEPTA, tendo assim, o recorrente dto. de escolha).
Estando perante casos, onde entre o órgão “a quo” e o órgão “ad quem” exista um n.º maior ou menor de graus hierárquicos intermédios (ex. chefe de repartição, chefe de divisão, director de serviços, sub-director geral, director geral, ministro), a lei permite recorrer “per saltum” para a autoridade “ad quem” - Art. 34º, b) da LEPTA.
Prazo do recurso hierárquico - se o recurso for interposto fora do prazo, terá repercussões, assim:
Se se tratar de recurso hierárquico necessário, Art. 168/1º CPA e Art. 34º a) da LEPTA, em que se terá o prazo de 30 dias se outro não for especialmente fixado
Se o mesmo for interposto dentro desse prazo, o recurso contencioso que se venha depois a interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierárquico, será extemporâneo, e consequentemente, rejeitado, por ter sido interposto fora de prazo
Se se tratar de recurso hierárquico facultativo, Art. 168/2º CPA, que diz que o mesmo deve ser interposto dentro do prazo estabelecido para interposição de recurso contencioso do acto em causa.
Quais os efeitos do recurso ?
- Os efeitos produzidos - Art. 170º CPA, produz um certo n.º de efeitos jurídicos, nomeadamente o:
Efeito Suspensivo - consiste na suspensão automática da eficácia do acto recorrido, havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e até executório, perde a sua eficácia e executoriedade, ficando suspenso até à decisão final do recurso, só se esta for desfavorável ao recorrente, é que o acto recupera a sua eficácia plena. No nosso dto. a regra é que os recursos hierárquicos necessários têm efeito suspensivo - Art. 170º/1 CPA, ao passo que os facultativos não o têm - Art. 170º/3 CPA
Efeito Devolutivo - consiste na atribuição ao superior da competência dispositiva, que sem o recurso, pertence como competência própria ao subalterno. Em regra o recurso hierárquico necessário tem efeito devolutivo, quanto ao recurso facultativo, normalmente não o tem
Decisão do Recurso Hierárquico por acto tácito
Se for interposto o recurso hierárquico de certo acto administrativo, e a autoridade “ad quem” não se pronunciar sobre ele no prazo normal de produção do acto tácito (em regra 90 dias Art. 108º CPA) poderá considerar-se que o recurso foi negativamente decidido mediante indeferimento tácito ?
Não há dúvidas, produz-se indeferimento tácito, dado que a administração tem o dever de decidir (Art. 9º CRP), é o princípio da decisão, sendo que se esta não responder no prazo de 90 dias, verificam-se os pressupostos do indeferimento tácito (Art. 109º CPA).
No entanto, nem sempre o acto é indeferido, por vezes a lei pode considerar o acto diferido (Art. 108º CPA), no caso por ex. do licenciamento de obras, dado que pode haver corrupção)
Tipos de Decisão do Recurso Hierárquico
- Existem três tipos de decisões possíveis:
Rejeição do Recurso ou Indeferimento Liminar - dá-se quando o recurso não pode ser recebido por questões de forma (falta de legitimidade, extemporaneidade, etc.), no entanto, esta rejeição deve ser comunicada (Art. 173º CPA e Art. 34º CPA) por meio de notificação (Art. 66º CPA), dado que existe o dever de notificar (Art. 268º CRP), só não se fará, no caso de o particular já ter tido conhecimento por outro meio.
Negação de Provimento - dá-se quando o julgamento do recurso, versando sobre a questão de fundo, é desfavorável ao ponto de vista do recorrente. Equivale à manutenção do acto recorrido.
Concessão de Provimento - dá-se quando a questão de fundo é julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a revogação ou a substituição do acto recorrido.
O RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO
Recurso Hierárquico Impróprio - são recursos administrativos mediante os quais se impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão da mesma pessoa colectiva, que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre eles poderes de supervisão (estes poderes consistem nos poderes de revogar, confirmar, suspender e modificar) - Art. 176º CPA
Sempre que se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um órgão de uma pessoa colectiva para outro órgão da mesma pessoa colectiva, sem que entre eles haja relação hierárquica, está-se perante um recurso hierárquico impróprio, só há recurso hierárquico quando a lei expressamente o previr.
Ex: No plano administrativo, Ministro e Sec. de Estado estão no mesmo plano hierárquico, existe uma posição de delegante (tem o poder de suspender a delegação, como de revogar os actos praticados) - Art. 39º/2 e 142 - e uma posição de delegado, pode então haver recurso para o delegante.
Quais são os fundamentos ?
- A ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (cfr. Arts. 159º e 167, n.º 2 CPA)
Quais são as espécies ?
- O Recurso hierárquico impróprio por natureza (Art. 176º/1 CPA) e o Recurso hierárquico impróprio por determinação de lei (Art. 176º/2 CPA)
O Recurso hierárquico impróprio tem aplicação subsidiária das regras relativas ao recurso hierárquico (cfr. Art. 176º CPA)
. O RECURSO TUTELAR
Recurso Tutelar - é o recurso administrativo, que consiste no pedido de reapreciação de um acto administrativo praticado por um órgão de uma entidade pública dirigido a um órgão de outra entidade pública, que exerce sobre aquela um poder de superintendência ou de tutela (Art. 177º, n.º 1 CPA)
Ex: É o que se passa quando a lei sujeita a recurso para o Governo certas deliberações das câmaras municipais
O Recurso Tutelar tem natureza excepcional, só existindo quando a lei expressamente o previr. (Art. 177º, n.º 2)
Quais são os seus fundamentos de pedir ? São a ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (Art. 159º e 167º, n.º 2 CPA)
A sua relação com os poderes de tutela está referida nos Art. 177º, n.º 3 e 4 CPA, tendo natureza facultativa, em princípio (Art. 177º, n.º 2 CPA), da mesma forma, tem aplicação subsidiária das regras relativas ao recurso hierárquico (Art. 177º, n.º 5 CPA)
QUEIXA AO PROVEDOR DE JUSTIÇA
Provedor de Justiça - alta autoridade administrativa (equivalente à categoria de ministro), com carácter de órgão independente e órgão de administração central do Estado, designado pela AR, que tem por função receber queixas por acções ou omissões (Art. 23º, nº1 CRP - âmbito de actuação) dos poderes públicos, dos cidadãos, que os apreciará sem poder decisório (dado que ele não pode revogar, nem modificar actos administrativos), dirigindo aos órgãos competentes as recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças, isto é, a sua única “arma” é a persuasão..
A actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios administrativos e contenciosos previstos.
Os seus meios de actuação passam pelos poderes persuasórios, onde ele estuda o caso, e existindo razões, ele dirige as recomendações às autoridades competentes (podem ser pedidos de revogação, de substituição, a execução, etc.).
Qual a vantagem desta figura, que afinal não tem poder decisório ?
Consiste, em ser um órgão considerado como uma alta autoridade, com prestígio e independência, podendo levar a AP a seguir as suas recomendações.
Quando estas recomendações não são seguidas , o Provedor tem dto. , quer de dar conta desses casos através de notas oficiosas ou em conferências de empresa, denunciando as autoridades administrativas, quer ainda de tornar pública a existência desses casos através de um relatório anual que é objecto de publicação, e de envio, à AR, perante quem o Provedor presta contas.
AS GARANTIAS CONTENCIOSAS OU JURISDICIONAIS
Garantias Contenciosas - representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos dtos. subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, sendo as garantias que se efectivam através da intervenção dos tribunais administrativos.
Estas garantias assentam no Princ. da Separação de Poderes: separação entre AP e Tribunais.
O conjunto dessas garantias corresponde a um dos sentidos possíveis de expressões jurisdição administrativa ou contencioso administrativo.
MEIOS CONTENCIOSOS
Existem meios principais (autónomos) e meios acessórios (dependentes de outros)
1 - MEIOS PRINCIPAIS
ACÇÕES ADMINISTRATIVAS RECURSOS
NOÇÃO Meio de garantia que consiste no pedido, feito ao tribunal administrativo competente, de uma primeira definição do dto aplicável a um litígio entre um particular e a AP Meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o tribunal administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação
DIFERENÇAS visa resolver um litígio sobre o qual a AP não se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo, (não o tendo feito porque não podia legalmente ou porque se pronunciou através de um simples acto opinativo) visa resolver um litígio sobre o qual a AP já tomou uma posição, através de um acto de autoridade - acto administrativo ou regulamento - de tal forma, que já existe um dto. aplicável.
Foi a AP, que actuando como poder, que definiu unilateralmente o dto aplicável (acto definitivo)
PEDIDO EM TRIBUNAL PELO PARTICULAR O Particular vai pedir ao Tribunal, que ele faça a 1ª definição do dto. aplicável ao caso concreto, através de uma sentença. O Particular vai apenas impugnar, ou seja contestar, a definição que foi feita pela AP
OBJECTIVO Que o Tribunal declare o dto aplicável no caso concreto Recorrer da 1ª definição dada pela AP, para se obter um 2ª , dada pelo Trib.
Qual a função das Garantias Contenciosas ?
- Pode haver várias formas de análise:
1) O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função predominantemente subjectiva;
2) O recurso contencioso de anulação, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos titulares do dto. de acção popular, tem uma função predominantemente objectiva;
3) As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuição, têm uma função predominantemente subjectiva;
4) As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuição, têm uma função predominantemente subjectiva;
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Assim, Recurso Contencioso, é o meio de impugnação de um acto administrativo a fim de obter a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto - Concepção Objectivista.
A esta concepção, opõe-se outra concepção Subjectivista, o recurso é um verdadeiro processo de partes em que o interesse da AP não se confundiria com a legalidade e o Tribunal Administrativo seria um verdadeiro órgão do poder judicial.
Actualmente, a regulamentação do Recurso Contencioso, revela uma confluência de elementos destas duas concepções, assim:
1) Elementos de índole objectivista:
a) Recurso interpõe-se contra o órgão autor do acto e não contra a pessoa colectiva (Art. 36º, n.º 1, al.c) LEPTA)
b) Resposta ao recurso é assinada pelo autor do acto e não pelo advogado (Art. 26º, n.º 2 LEPTA)
c) O órgão recorrido é obrigado a remeter todo o processo ao Tribunal, inclusivamente, os elementos que lhe forem desfavoráveis (Art. 46º, n.º 1 LEPTA)
d) Não existem sentenças condenatórias
2) Elementos de índole subjectivista:
a) Poderes processuais do órgão recorrido (Art. 26º, n.º 1 LEPTA)
b) Garantia contra a lesão de dtos. subjectivos e interesses legítimos através do recurso contencioso (Art. 268º, n.º 4 CRP)
2 - ELEMENTOS DO RECURSO CONTENCIOSO
1) Sujeitos
a) Recorrente
b) Recorrido (ou autoridade recorrida)
c) Contra-Interessados (ou recorridos particulares ou demais recorridos)
d) Ministério Público
e) Tribunal
2) Objecto - o objecto de recurso é um acto administrativo
3) O Pedido - o pedido de recurso é sempre a anulação ou declaração de nulidade ou declaração de inexistência do acto recorrido. Não é possível pedir qualquer outra coisa. É pois, o meio contencioso de mera legalidade e não de jurisdição plena.
4) Causa de Pedir - invalidade do acto recorrido
3 - PRINCIPAIS PODERES DOS SUJEITOS SOBRE O OBJECTO DO PROCESSO
1) Recorrente
a) Desistir
b) Pedir a ampliação ou substituição do processo, quando seja proferido acto expresso na pendência de recurso de acto tácito (Art. 51º, n.º 1 LEPTA)
2) Do órgão Recorrido
- Princípio Geral do Art. 26º LEPTA
3) Ministério Público
a) Arguir vícios não invocados pelo recorrente (Art. 27º, al. d) LEPTA)
b) Requerer o prosseguimento do recurso em caso de desistência do recorrente (Art. 27º, al.e) LEPTA)
c) Suscitar questões que obstem ao conhecimento do objecto de recurso (Art. 54º, n.º 1 LEPTA)
4) Tribunal
a) Fazer prosseguir o recurso quando o acto seu objecto tenha sido revogado, com eficácia, meramente extintiva (Art. 48º LEPTA)
b) Determinar a apensação de processos (Art. 39º LEPTA)
4 - PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS (Condições de Interposição de Rec. Contencioso)
A) Competência do Tribunal - o principal factor que determina a competência dos Tribunais Administrativos no âmbitos dos recursos contenciosos, é a categoria do autor do acto recorrido. A partir de 1996, passou a existir um Tribunal Central Administrativo, que no âmbito do recurso contencioso, possui competências especializadas em função da matéria, nas questões relativas ao funcionalismo público.
1) Competência do STA - Supremo Tribunal Administrativo (Art. 26º, n.º 1, al. c) ETAF)
2) Competência do TCA - Tribunal Central Administrativo (Art. 40º, al. b) ETAF)
3) Competência do TAC - Tribunal Administrativos de Círculo (Art. 51º, n.º 1, al. a) a d.2) ETAF)
Determinação da Competência Territorial (Art. 52º ETAF)
Regime da Incompetência do Tribunal (Art. 4º LEPTA)
Nota: o conhecimento da competência do Tribunal é de ordem pública e precede o de outra matéria
B) A legitimidade das partes
Por remissão em cadeia, dos Art. 5º ETAF e 2º LEPTA as regras relativas à legitimidade processual, continuam a constar dos Arts. 46º RSTA e 821º CA.
Nota: Legitimidade Processual é uma posição das partes em relação ao objecto do processo, posição tal que justifica que possam ocupar-se em juízo desse objecto.
1) Legitimidade Activa
O recorrente é o titular do interesse directo, pessoal e legítimo.
O interessado é aquele que pode e espera obter um benefício com a destruição dos efeitos do acto recorrido, esse interesse é directo, quando se repercute imediatamente, pessoal, quando tal repercussão ocorre na esfera jurídica do próprio recorrente e legítima quando é valorado positivamente pela ordem jurídica enquanto interesse do recorrente.
O MP pode recorrer no âmbito da acção pública (Art. 219º, n.º 1 CRP. 69º ETAF e 27ª LEPTA).
Nota: Mais recentemente a CRP, no n.º 3, do Art. 52º, alargou o âmbito da acção popular, que foi concretizada, através do Cap. 3, da L. 83/95 de 31.08. Acção Popular passa com esta lei a abranger a acção popular civil e a acção procedimental administrativa, podendo esta última, servir-se, tanto da via do recurso contencioso, como da via da acção administrativa (Art.12º/1). A legitimidade activa pertence a qualquer cidadão, às associações e fundações que tenham como propósito a defesa dos interesses expressos no Art. 2º.
2) Legitimidade Passiva
O recurso interpõe-se sempre contra o órgão que foi o autor do acto que se recorre, é a autoridade recorrida. Os contra-interessados são aquelas pessoas titulares do interesse na manutenção do acto recorrido, interesse portanto, oposto ao do recorrente. São os demais recorridos a que se refere o Art. 49º LEPTA ou os interessados a quem o provimento de recurso possa directamente prejudicar, Art. 36º, nº1, al.b) da LEPTA
C) Cumulações e Coligações
Art. 38º LEPTA, têm ambas carácter facultativo, tendo como limites a competência do Tribunal e a forma de processo.
Cumulação - refere-se aos pedidos (podem cumular-se pedidos de impugnação de actos interdependentes ou conexos)
Coligação - refere-se aos recorrentes (podem coligar-se os recorrentes que pretendam impugnar o mesmo acto ou com os mesmos fundamentos, actos contidos num mesmo instrumento)
D) Recorribílidade do Acto
Tradicionalmente, o Art. 25º, n.º 1 LEPTA, sustentava que só poderia ser interposto recurso dos actos administrativos definitivos e executórios, todavia havia algumas excepções, isto é, admitia-se a recorribilidade de actos não executórios que apesar disso tivessem sido executados, etc.
Actualmente, o Art. 268º, n.º 4 CRP, já não faz referência a actos definitivos e executórios, admitindo portanto, que se possa recorrer de actos que não satisfaçam as exigências do Art. 25º, nº1 LEPTA (definitivos e executórios) impondo, contudo, que tenham esses actos como característica, a lesão de dtos. subjectivos ou interesses legítimos.
Existe no entanto, uma grande polémica entre estes dois art.º
E) Oportunidade do Recurso
É um pressuposto processual exclusivo dos actos anuláveis , visto que, os actos nulos podem ser impugnados a todo o tempo (Art. 134º, n.º 2 CPA).
Os prazos de recurso (Art. 28º LEPTA), regra geral, o recurso contencioso tem de ser interposto dentro de um certo prazo, sem o que, será rejeitado por extemporâneo ou inoportuno. Isto porque, a anulabilidade, tem de ser invocada perante o Tribunal competente dentro de um certo prazo, sob pena, de se produzir a sanação do acto.
O momento a partir do qual se começa a contar o prazo para o recurso contencioso, é no caso dos actos expressos (Art. 29ºLEPTA)
No caso da publicação ou notificação serem insuficientes (requisitos da publicação ou notificação, para que sejam considerados suficientes, 1) autor do acto, 2) no caso de delegação ou subdelegação de poderes, em que qualidade o autor decidiu e qual ou quais os actos de delegação ao abrigos dos quais decidiu, 3) a data da decisão, 4) o sentido da decisão e os respectivos fundamentos) - Art. 31º , n.º 1 LEPTA
Se o interessado, usar desta faculdade, o prazo só começará a contar, conforme o disposto no Art. 31º, n.º 2 LEPTA.
Modo de Contagem dos Prazos. Natureza do Prazo de Recurso Contencioso -
Quanto à natureza:
Prazos Substantivos - Prazo para o exercício de um dto., contam-se nos termos do Art. 279º CC (contam-se Sábados, Domingos e feriados) ex: Prazo substantivo de 2 meses, que comece a 15 de Janº acaba a 15 de Março.
Prazos Processuais - Prazo para o funcionamento dos tribunais ou administração, onde só se contam os dias úteis.
Recursos Urgentes (DL 134/98, Art. 3º, n.º 2 e Artº 4, n.º 4)
F) Patrocínio Judiciário - , ou seja, é obrigatória a constituição de advogado nos processos administrativos (Art. 5º LEPTA)
G) Pagamento de Preparos (Art. 41º LEPTA)
H) Marcha do Processo
1) O processo é desencadeado por uma Petição (Art. 35º LEPTA)
2) Requisitos da Petição (Art. 36º LEPTA)
3) Análise pelo Juiz relator do processo (Art. 40º LEPTA)
4) O recorrente terá de efectuar o pagamento do preparo (Art. 41º LEPTA)
5) Procedimentos seguintes (Art. 42ºss LEPTA)
6) Notificada para responder a autoridade recorrida, pode optar por uma de três atitudes: a) responde suscitando a validade do acto recorrido, b) responde limitando-se a oferecer o merecimento dos autos, c) não responde, tal não importa a confissão dos factos articulados pelo recorrente, todavia, o Tribunal aprecia livremente essa conduta, o que na prática resulta, que a não resposta equivale à confissão (Art. 50º LEPTA)
7) Com a resposta ou contestação, dentro do respectivo prazo, a autoridade recorrida é obrigada a remeter o proc. administrativo em que foi praticado o acto (Art. 46º LEPTA)
8) A AP, pode dar resposta negativa, mantendo a sua posição, ou pode dar o seu próprio acto como errado, revogando a sua decisão, tendo que o fazer até ao prazo para resposta (Art. 47º LEPTA - conjugado com Art. 141º CPA).
9) Proferida a decisão (Art. 106º CPA)
Caso exista interesse, após a decisão ser proferida, a mesma pode ser posta em causa, através do Art. 102º LEPTA, desde que o prazo para recurso não tenha já decorrido, se o mesmo já houver decorrido, este transita em julgado.
Às decisões do STA, é dada a devida publicidade nos termos do Art. 16º e 58º da LEPTA.
A Sentença é o acto final do processo (designa-se acórdão, se provier de um Tribunal colectivo) assim, se o recorrente não tem razão o tribunal nega provimento ao recurso, se o recorrente tem razão concede provimento ao recurso, tendo duas hipóteses:
a) Acto recorrido é anulável e o tribunal anula-o;
b) Acto recorrido é nulo ou inexistente e o tribunal declara a sua nulidade ou inexistência
I) EXECUÇÃO DAS DECISÕES JURISDICIONAIS
A lei aplicável, de acordo com o Art. 95º LEPTA, das decisões jurisdicionais transitadas em julgado, são os Art. 5º ss do DL 256-A/77.
Executar - é reconstituir a situação hipotética real actual , isto é, a AP tomar todas as medidas e actos por forma a que a situação inicial seja reposta para o recorrente. A questão coloca-se fundamentalmente quando tal é impossível de ser realizado,
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1 - AS ACÇÕES NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
A AP surge despojada dos seus poderes de autoridade (o poder de decisão unilateral e de autotutela executiva)
Acção é o meio adequado para pedir ao Trib. Administrativo uma definição de dto. aplicável ao caso concreto, nos casos em que, não podendo a AP proceder a tal definição unilateralmente, através da prática de um acto administrativo, não existe objecto para o recurso contencioso.
Há um Princípio de que nenhum cidadão poderá ficar desprotegido e sem meio legal expresso (Art. 268º, n.º 4 CRP)
1.1 - ESPÉCIES DE ACÇÕES
1) Acções sobre contratos administrativos
2) Acções sobre responsabilidade extracontratual da administração
3) Acções para reconhecimento de dtos. e interesses legítimos
4) Acções para determinação de um acto administrativo legalmente devido
1) Acções sobre contratos administrativos :
Âmbito: Art. 9º ETAF e 186º, n.º 1 CPA
Pressupostos Processuais:
- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. g) ETAF)
- Competência territorial - (Art. 55º, n.º 2 ETAF)
- Legitimidade - somente os contraentes podem ser partes (Art. 825º CA)
- Oportunidade - não estão sujeitas a prazo de caducidade (Art. 71º, n.º 1 LEPTA)
Tramitação:
- Forma Ordinária (Art. 72º, n.º 1 LEPTA)
Existem 4 modalidades:
a) Acção sobre interpretação dos Contratos Administrativos - visam obter uma sentença declarativa do Trib. que esclareça o sentido ou alcance das cláusulas contratuais
b) Acção sobre validade dos Contratos Administrativos - visam obter do Trib. uma sentença constitutiva que anule um contrato administrativo anulável ou uma sentença declarativa que declare a nulidade ou a inexistência de um contrato administrativo nulo ou inexistente (pode acontecer que o Tribunal se pronuncie pela validade)
c) Acção sobre Execução dos Contratos Administrativos - visam obter uma sentença condenatória do Trib. que condene a administração ou o contraente particular a executar integralmente o acordo celebrado ou se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos relativos à execução do contrato.
d) Acção sobre responsabilidade contratual - visam obter uma sentença condenatória do Trib. que condene a administração ou o contraente particular a pagar à outra parte uma indemnização pelo não cumprimento total ou parcial de um contrato administrativo
2) Acções sobre responsabilidade extracontratual da administração
Âmbito: Art. 22º e 271º CRP e DL 48 051
Pressupostos Processuais:
- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. h) ETAF)
- Competência territorial - (Art. 55º, n.º 1 ETAF)
- Legitimidade - estas acções têm como autores as vítimas do dano e como réus os causadores do mesmo (Art. 824º CA), podem ser propostas contra pessoa colectiva pública, contra os órgãos e agentes desta ou contra uma e outros
- Oportunidade - estão sujeitas a prazo de caducidade, de 3 anos (Art. 71º, n.º 2 LEPTA)
Tramitação:
- Forma Ordinária (Art. 72º, n.º 1 LEPTA)
O Art. 51º, n.º 1, al b) ETAF, veio alargar o seu âmbito por forma a incluir nos Tribunais Administrativos três tipos de acções:
a) Acções intentadas contra a própria Administração (Estado ou outras pessoas colectivas públicas) - no contexto da responsabilidade por actos de gestão pública
b) Acções intentadas contra os órgãos e agentes da Adm. a título pessoal - por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, pelos quais eles sejam individualmente responsáveis
c) Acção de regresso - da pessoa colectiva pública contra os seus órgãos ou agentes também no âmbito de responsabilidade por actos de gestão pública
3) Acções para reconhecimento de dtos. e interesses legítimos
???????????????????- Estas acções têm carácter residual, isto é, a sua utilização limita-se apenas ao casos em que o recurso contencioso e os demais meios processuais se revelem insuficientes para assegurar aquela protecção efectiva
Âmbito: Art. 268º, n.º 5 CRP
Pressupostos Processuais:
- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. f) ETAF)
- Legitimidade activa - podem ser propostas por quem evocar a titularidade do dto. ou interesse legítimo (Art. 69, n.º 1 LEPTA)
- Legitimidade passiva - pertence ao órgão contra qual o pedido é dirigido (Art. 70, n.º 1 LEPTA)
- Oportunidade - podem ser propostas a todo o tempo
4) Acções para determinação de um acto administrativo legalmente devido
Âmbito: Art. 268º, n.º 4 CRP (dado que foi introduzido pela revisão de 1997) - é uma norma exequível por si só, a falta de lei ordinária, não impede o exercício desta garantia, por força do Art. 18º, n.º 1 da CRP
Pressupostos Processuais:
- Especificidade própria destas acções é a omissão de um acto legalmente devido
- Tribunal competente - TAC
- Legitimidade activa - todas as pessoas que teriam legitimidade se o acto legalmente devido tivesse sido praticado (titulares de interesse directo, pessoal e legítimo) e ainda o MP e os titulares de dto. de acção popular.
- Legitimidade passiva - o órgão que devia ter praticado o acto
- Tramitação - uma vez que não há lei ordinária. com as necessárias adaptações deve-se seguir a forma ordinária (como sucede com as acções administrativas sobre contratos e responsabilidade - Art. 72, n.º 1 LEPTA)
MEIOS CONTENCIOSOS
Existem meios principais (autónomos) e meios acessórios (dependentes de outros)
(Art. 268º , n.º 4 CRP - P. da tutela jurisdicional efectiva)
1 - MEIOS ACESSÓRIOS OU PROVIDÊNCIAS CAUTELARES OU ATÍPICAS
1 - Suspensão da Eficácia dos Actos Administrativos
O instituto da suspensão da eficácia dos actos administrativos, vem regulada nos Arts. 76º a 81º da LEPTA
Razão de ser deste Instituto - a lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorrer de um acto administrativo definitivo e executório, perante um tribunal administrativo o dto. de pedirem ao juiz a suspensão da eficácia do acto uma vez verificados certos requisitos cumulativos (Art. 76º , n.º 1 LEPTA).
Se o tribunal decretar a suspensão, significa que o acto administrativo não produz quaisquer efeitos, enquanto não for tomada uma decisão, isto porque, em Portugal a AP goza do privilégio de execução prévio e o recurso contencioso de anulação não tem efeito suspensivo.
Noção - meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal (Art. 77º LEPTA) que ordene a ineficácia temporária de um acto administrativo, de que se interpôs ou irá interpor recurso contencioso de anulação, a fim de evitar os prejuízos que para o particular adviriam da execução imediata da acção.
Espécies: o particular, de acordo com o Art. 77º, n.º 1 LEPTA, tem duas possibilidades à escolha:
a) Suspensão em Simultâneo - interessado pede a suspensão da eficácia do acto administrativo no momento em que recorre (feito em requerimento próprio);
b) Pedido Antecipado - em momento anterior ao do recurso.
Isto porque, havendo dois meses para recorrer (regra geral, Art. 28º, n.º 1, al. a) LEPTA), o particular pode nisso ter vantagem.
O Tribunal competente para a suspensão é o mesmo que é competente para o Recurso (Art. 77º, n.º 1 LEPTA)
A suspensão caduca, caso o requerente não interponha acção no prazo fixado para o recurso (Art. 79º, n.º 3 LEPTA)
Uma vez decretada a suspensão, ela mantém-se até ao trânsito em julgado da decisão do recurso contencioso (Art. 79º, n.º 2 LEPTA)
Em caso de Suspensão Provisória (Art. 80º LEPTA)
Outros meios processuais e acessórios
Vêm previstos , no Art. 51º, n.º 1, al. m), o) e p) do ETAF, bem como, Art. 82º a 94º da LEPTA, todos da competência dos Tribunais Administrativos de Círculo
2 - Pedidos de Intimação para Consulta de Documentos ou Passagem de Certidões
Este instituto, vem regulado nos Arts. 82º a 85º da LEPTA
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos só podem ser apresentados nos TACírculo (Art. 51º, n.º 1, al. m) ETAF).
Legitimidade Activa - estes pedidos só podem ser apresentados por aqueles que pretendem utilizar meios administrativos ou contenciosos contra uma entidade pública (Art. 82º, n.º 1 LEPTA).
Oportunidade - o pedido tem de ser apresentado no prazo de 1 mês, após o decurso do prazo referido no n.º 1, do Art. 82º da LEPTA (Art. 82º, n.º 2 LEPTA)
Pressuposto processual específico - ver Art. 82º, n.º 1 LEPTA)
Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)
Efeitos da Apresentação do Pedido - suspensão do prazo que o interessado tem para interpor recurso hierárquico ou contencioso (ver Art. 85º LEPTA).
Efeitos de incumprimento da intimação - o incumprimento faz incorrer o seu responsável em responsabilidade civil disciplinar e criminal, nos termos do Art. 84º, n.º 2 LEPTA).
3 - Pedidos de Intimação para um Comportamento
Este instituto, vem regulado nos Arts. 86º a 91º da LEPTA
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos só podem ser apresentados nos TACírculo (Art. 51º, n.º 1, al. o) ETAF).
Legitimidade Activa - estes pedidos podem ser apresentados por qualquer pessoa a cujos interesses a violação de normas de Dto. Administrativo, cause ofensa digna de tutela jurisdicional e ainda pelo MP (Art. 86º, n.º 1 LEPTA)
Legitimidade Passiva - constitui especialidade única deste meio processual a circunstância de não poder ser utilizado contra entidades públicas (como é regra para os restantes meios processuais), mas apenas contra entidades privadas ou concessionários (Art. 86º, n.º 1 LEPTA), todavia, esta limitação deixou de fazer qualquer sentido após a consagração constitucional das acções para a determinação de um acto administrativo legalmente devido
Oportunidade - este pedido pode ser apresentado ao tribunal administrativo previamente ou na pendência dos meios contenciosos adequados (Art. 86º, n.º 2 LEPTA)
Pressuposto processual específico positivo - a violação efectiva ou o fundado receio de violação de normas de dtos. administrativo por parte de particulares ou concessionárias da AP (Art. 86º, n.º 1 LEPTA)
Pressuposto processual específico negativo - é indispensável que os interesses para que se pretende obter tutela não sejam susceptíveis de ser garantidos através da suspensão jurisdicional da eficácia (Art. 86º, n.º 3 LEPTA)
Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)
Efeitos da Apresentação do Pedido - o não cumprimento da intimação, sujeita cada um dos seus responsáveis a uma medida compulsória consubstanciada no pagamento de uma multa por cada dia de mora (Art. 88º, n.º 3 LEPTA). Tal como acontece com o pedido de suspensão de eficácia o pedido também caduca, entre outras circunstâncias se o interessado, não utilizar o meio processual adequado à tutela dos seus interesses, dentro do prazo previsto, não havendo prazo previsto, dentro de 1 mês ou outro fixado pelo juiz (Art. 90º, n.º 1, al. a) e 88º, n.º 2 LEPTA)
4 - Produção Antecipada da Prova
Este instituto, vem regulado nos Arts. 92º a 94º da LEPTA
Razão de Ser - entende-se antecipada relativamente à fase do processo em que devia acontecer, isto porque, devido à lenta marcha da justiça, pode haver um receio fundado, que o decurso do tempo faça inutilizar os meios destinados a fazer prova de certos factos. (Ex. prova testemunhal)
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos tanto podem ser apresentados no STA, se o processo estiver pendente neste tribunal (Art. 26º, n.º 1, al. o) ETAF), como nos TCAdm., se o processo estiver pendente neste tribunal (Art. 40º, al. h) ETAF), como ainda nos TACírculo, se o processo estiver pendente num destes tribunais ou a instaurar em qualquer tribunal administrativo (Art. 51º, n.º 1, al. p) ETAF)
Pressuposto processual específico - a produção antecipada da prova está condicionada à demonstração pelo requerente de que existe o justo receio de que esta venha a tornar-se impossível ou muito difícil de obter (Art. 92º LEPTA)
Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)
5 - Medidas Provisórias
Este instituto, vem regulado no DL 134/98 de 15 de Maio, pelo n.º 2 do Art. 2º, encontrando-se regulada, no Art. 5º do mesmo diploma legal (o CPA, no Art. 84º e 85º também regula medidas provisórias , contudo, são de natureza administrativa, nada tendo a ver com as presentes)
Objecto e Requisitos do Deferimento do Pedido - através destas medidas provisórias podem requerer-se providências destinadas a corrigir ilegalidades de que o procedimento contratual enferme ou em pedir a produção de maiores prejuízos. O Trib. administrativo, não pode deferir o pedido da medida provisória quando tendo em conta os interesses em confronto, concluir que as consequências negativas para o interesse público excedem os benefícios a obter pelo requerente (Art. 5º, n.º 4)
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - é o mesmo do recurso (Art. 5, n.º 4)
Oportunidade - são pedidas em requerimento próprio apresentado juntamente com a petição do recurso (Art. 2º, n.º 2)
Tramitação - o processo pela sua natureza cautelar, tem carácter urgente (Art. 5º, n.º 4), este carácter determina a obrigação de apresentar o requerimento com os respectivos meios de prova (Art. 5º, n.º 1) e o encurtamento dos prazos (Art. 5º n.º 2 e 3), quanto às lacunas de regulamentação, aplica-se subsidiariamente as disposições da LEPTA relativas à suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos (Art. 5º, n.º 6)
6 - Providências Cautelares não Especificadas
Este instituto, vem regulado nos Art. 381º CPCivil
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos deverão ser apresentados nos TACírculo, na falta de lei, dada a sua natureza, deverá recorrer-se à regra relativa aos pedidos de intimação.
Legitimidade Activa - estes pedidos podem ser propostos por quem mostre fundado receio que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável do seu dto. (Art. 381º, n.º 1 do CPC)
Legitimidade Passiva - estes pedidos devem ser dirigidos contra o órgão da administração do qual provenha ameaça de lesão.
Pressuposto processual específico - estes pedidos tem carácter subsidiário, isto é, só são admissíveis quando a lesão que se vise prevenir não possa ser evitada por um dos procedimentos cautelares consagrados no contencioso administrativo (Art. 381º, n.º 3 do CPC)
Tramitação - os pedidos têm carácter urgente (Art. 382º, n.º 1 do CPC)
O acto administrativo
Direito Administrativo – I
Conceito de acto administrativo:
• Um acto jurídico
• Um acto unilateral
• Adoptado no exercício de uma actividade de
natureza administrativa pública
• Que visa produzir efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta
• E que consubstancia uma decisão
Características do acto administrativo:
• A autoridade
«• A revogabilidade limitada
• A presunção de legalidade
Natureza jurídica do acto administrativo:
• Negócio jurídico
• Sentença judicial
• Natureza própria e carácter específico do acto
administrativo
Posição adoptada
O papel da vontade no acto administrativo
Estrutura do acto administrativo:
Os elementos do acto administrativo – “componentes estruturais do acto”
• Elementos subjectivos (o autor e o destinatário)
• Elementos objectivos (o conteúdo/objecto
imediato e o objecto/objecto mediato)
• Elementos funcionais (os motivos e o fim)
• Elementos formais (a forma e as formalidades)
Estrutura do acto administrativo:
Os elementos do acto administrativo – as formalidades
• Formalidades essenciais e não essenciais
• Formalidades supríveis e insupríveis
Princípio geral: todas as formalidades previstas na lei
são essenciais
Estrutura do acto administrativo:
Os elementos do acto administrativo – as principais
formalidades
• A audiência dos interessados (art. 267º, n.º 5, da CRP e art. 100º do
CPA)
• A fundamentação (art. 268º, n.º 3, segunda parte, da CRP e art. 124º, 125º e
126º do CPA)
• A notificação (art. 268, n.º 3, primeira parte, da CRP e art. 66º do CPA)
Tipologia dos actos administrativos:
Actos primários
Actos secundários
Actos impositivos
Actos permissivos
Comandos
Directivas
Punitivos
Ablativos
Juízos
Tipologia dos actos administrativos:
Actos primários
Actos secundários
Actos impositivos
Actos permissivos
Autorização
Licença
Subvenção
Concessão
Delegação
Admissão
Conferir/ampliar
vantagens
Eliminar/reduzir
encargos
As pré-decisões
Tipologia dos actos administrativos:
Actos primários
Actos secundários
Actos impositivos
Actos permissivos
Dispensa
Renúncia
Conferir/ampliar
vantagens
Eliminar/reduzir
encargos
Classificações dos actos administrativos:
Quanto aos sujeitos
Quanto aos efeitos
Decisões / deliberações
Simples / complexos
Positivos / negativos
Constitutivos / declarativos
Execução instantânea /
continuada
O acto administrativo lesivo
• A génese do conceito – o acto definitivo e
executório
• O conceito de acto lesivo
• A importância do conceito no contencioso
administrativo
O acto administrativo lesivo – no âmbito de um
procedimento administrativo
• A importância do conceito no contencioso
administrativo
• Casos que levantam dúvidas: a promessa, a
decisão prévia, a decisão parcial, a decisão provisória
e a decisão precária.
A execução do acto administrativo
• O que é executar um acto administrativo?
• Enquadramento legal (art. 149º e segs. do CPA) – principais
regras e princípios:
O privilégio de execução prévia (art. 149º, n.º2, do CPA)
O princípio da tipicidade das formas de execução (art. 149º, n.º2, do CPA)
O princípio da proporcionalidade (art. 151º, n.º2, do CPA)
O princípio da observância dos direitos fundamentais e do respeito
devido à pessoa humana (art. 157º, n.º3, do CPA)
A regra do acto administrativo prévio (nulla executio sine titulo)
A proibição de embargos
A execução do acto administrativo
• Condições de execução de um acto administrativo
Existência de um acto administrativo exequendo (art. 151º, n.º1, do CPA)
(O acto exequendo fixa os termos e os limites da execução)
Tipicidade legal das formas e dos termos da execução (art. 149º, n.º2, do
CPA)
Notificação do destinatário (art. 152º, n.º1, do CPA)
A execução do acto administrativo
• Fins e formas da execução
O pagamento de quantia certa
(art. 155º do CPA)
A entrega de coisa certa
(art. 156º do CPA)
A prestação de facto
(art. 157º do CPA)
Tipos e Formulações da Lei
A Lei Formulário determina os tipos de leis, a sua formulação e o processo da sua publicação.
Lei n.º 74/98
de 11 de Novembro
Publicação, identificação e formulário dos diplomas
A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, para valer como lei geral da República, o seguinte:
Artigo 1.º
Publicação
1. A eficácia jurídica dos actos a que se refere a presente lei depende da publicação.
2. A data do diploma é a da sua publicação.
3. O Diário da República é distribuído no dia correspondente ao da sua data.
Artigo 2.º
Vigência
1. Os actos legislativos e os outros actos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.
2. Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor no 5.º dia após a publicação.
3. A entrada em vigor dos mesmos diplomas ocorrerá, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, no 15.º dia após a publicação e, em Macau e no estrangeiro, no 30.º dia.
4. Os prazos referidos nos números anteriores contam-se a partir do dia imediato ao da publicação do diploma, ou da sua efectiva distribuição, se esta tiver sido posterior.
Artigo 3.º
Publicação na 1.ª série do Diário da República
1. A 1.ª série do Diário da República compreende a parte A e a parte B.
2. São objecto de publicação na parte A da 1.ª série do Diário da República:
a) As leis constitucionais;
b) As convenções internacionais, os respectivos decretos presidenciais e
avisos de ratificação, bem como os restantes avisos a elas respeitantes;
c) As leis orgânicas, as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais;
d) Os decretos do Presidente da República;
e) As resoluções da Assembleia da República;
f) Os decretos dos Ministros da República de nomeação e exoneração dos Presidentes e membros dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira;
g) Os regimentos da Assembleia da República, do Conselho de Estado e das Assembleias Legislativas Regionais;
h) As decisões e as declarações do Tribunal Constitucional que a lei mande publicar na 1.ª série do Diário da República;
i) As decisões de uniformização de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas e as decisões do Supremo Tribunal Administrativo a que a lei confira força obrigatória geral;
j) Os resultados dos referendos e das eleições para o Presidente da República, a Assembleia da República, as Assembleias Legislativas Regionais e o Parlamento Europeu, nos termos da respectiva legislação aplicável;
l) A mensagem de renúncia do Presidente da República;
m) As moções de rejeição do Programa do Governo, de confiança e de censura;
n) Os pareceres do Conselho de Estado previstos nas alíneas a) a e) do artigo 145.º da Constituição e aqueles que o próprio Conselho delibere fazer publicar.
3. São objecto de publicação na parte B da 1.ª série do Diário da República:
a) Os demais decretos do Governo;
b) As resoluções do Conselho de Ministros e as portarias que contenham disposições genéricas;
c) As resoluções das Assembleias Legislativas Regionais e os decretos regulamentares regionais;
d) Os despachos normativos dos membros do Governo;
e) As decisões de outros tribunais não mencionados no número anterior às quais a lei confira força obrigatória geral;
f) Os resultados das eleições para os órgãos das autarquias locais;
g) Os orçamentos dos serviços do Estado que a lei mande publicar na 1.ª série e as declarações sobre transferências de verbas;
h) As declarações relativas à renúncia ou à perda de mandato dos deputados à Assembleia da República e às Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira.
Artigo 4.º
Envio dos textos para publicação
O texto dos diplomas é enviado para publicação no Diário da República, depois de cumpridos os requisitos constitucionais ou legais, por intermédio dos serviços competentes dos órgãos donde provenha.
Artigo 5.º
Rectificações
1. As rectificações são admissíveis exclusivamente para correcção de erros materiais provenientes de divergências entre o texto original e o texto impresso de qualquer diploma publicado na 1.ª série do Diário da República e são feitas mediante declaração do órgão que aprovou o texto original, publicada na mesma série e parte.
2. As declarações de rectificação devem ser publicadas até 60 dias após a publicação do texto rectificando.
3. A não observância do prazo previsto no número anterior determina a nulidade do acto de rectificação.
4. As declarações de rectificação reportam os efeitos à data da entrada em vigor do texto rectificado.
Artigo 6.º
Alterações e republicação
1. Os diplomas que alterem outros devem indicar o número de ordem da alteração introduzida e, caso tenha havido alterações anteriores, identificar aqueles diplomas que procederam a essas alterações, ainda que incidam sobre outras normas.
2. Quando a natureza ou a extensão da alteração o justificar, deve proceder-se à republicação integral do diploma, em anexo.
Artigo 7.º
Identificação
1. Todos os actos são identificados por um número e pela data da respectiva publicação no Diário da República.
2. Os actos normativos devem ter um título que traduza sinteticamente o seu objecto.
3. Os diplomas de cada uma das Regiões Autónomas têm numeração própria e são ainda identificados pelas letras A (Açores) e M (Madeira), a acrescentar à indicação do ano.
4. Os diplomas que tenham a mesma designação genérica devem ser identificados pela indicação da entidade emitente.
Artigo 8.º
Numeração
1. Há numeração distinta para cada uma das seguintes categorias de actos:
a) Leis constitucionais;
b) Leis orgânicas;
c) Leis;
d) Decretos-leis;
e) Decretos legislativos regionais;
f) Decretos do Presidente da República;
g) Resoluções da Assembleia da República;
h) Resoluções do Conselho de Ministros;
i) Resoluções das Assembleias Legislativas Regionais;
j) Decisões de tribunais;
l) Decretos;
m) Decretos regulamentares;
n) Decretos regulamentares regionais;
o) Decretos dos Ministros da República para as Regiões Autónomas;
p) Portarias;
q) Despachos normativos;
r) Pareceres;
s) Avisos;
t) Declarações.
2. As decisões de tribunais têm numeração distinta para cada um deles.
Artigo 9.º
Disposições gerais sobre formulário dos diplomas
1. No início de cada diploma indicam-se o órgão donde emana e a disposição da Constituição ou da lei ao abrigo da qual foi aprovado e é publicado.
2. Quando no procedimento tiverem participado, a título consultivo ou deliberativo, por força da Constituição ou da lei, outro ou outros órgãos além do órgão de aprovação final, ou tenha decorrido uma consulta aos cidadãos eleitores, faz-se referência expressa a tal facto.
3. As leis constitucionais e as leis orgânicas declaram expressamente a sua natureza, na fórmula do diploma correspondente.
4. As leis e os decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação a todo o território nacional devem decretá-lo, incluindo, na parte final da fórmula, a expressão «para valer como lei geral da República».
5. Tratando-se de diploma de transposição de directiva comunitária, deve ser indicada expressamente a directiva a transpor.
6. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.
7. Após o texto de cada diploma, deverão constar a data da sua aprovação e de outros actos complementares, constitucional ou legalmente exigidos, bem como a assinatura das entidades competentes, nos termos da Constituição ou da lei.
8. Sempre que o presente diploma se refere a ministros competentes, deve entender-se que são abrangidos aqueles cujos departamentos tenham, em razão da matéria, interferência na execução do acto.
Artigo 10.º
Decretos do Presidente da República
1. Os decretos do Presidente da República obedecem ao formulário seguinte: «O Presidente da República decreta, nos termos do artigo ... da Constituição, o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
2. Tratando-se de decretos de ratificação de tratados internacionais, o texto é composto do seguinte modo:
«É ratificado o ... (segue-se a identificação do tratado, com indicação da matéria a que respeita, do local e data da assinatura e do número e data da resolução da Assembleia da República que o aprovou para ratificação).»
3. Tratando-se de decretos de nomeação e exoneração dos membros do Governo, deve ser feita menção expressa à proposta do Primeiro-Ministro.
4. Após o texto de decreto, seguem-se, sucessivamente, a assinatura do Presidente da República, com a menção da respectiva data e do local onde foi feita, caso não tenha sido em Lisboa, bem como, se estiver abrangido pelo n.º 1 do artigo 140.º da Constituição, a data da referenda e a assinatura do Primeiro-Ministro.
Artigo 11.º
Diplomas da Assembleia da República
1. As leis da Assembleia da República obedecem ao formulário seguinte:
«A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea ... do artigo 161.º da Constituição, [(se for caso disso) para valer como lei geral da República,] o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
2. Tratando-se de lei constitucional ou orgânica, deve mencionar-se expressamente o termo correspondente, na parte final da fórmula.
3. Após o texto, seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação, a assinatura do Presidente da Assembleia da República, a data da promulgação, a ordem de publicação e a assinatura do Presidente da República, a data da referenda e a assinatura do Primeiro-Ministro.
4. As resoluções da Assembleia da República obedecem ao formulário seguinte:
«A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea ... do artigo 161.º e do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
5. Tratando-se de resoluções de aprovação de tratados ou acordos internacionais, o texto é composto do seguinte modo:
«Aprovar (para ratificação, no caso dos tratados) o ... (segue-se a identificação do tratado ou do acordo internacional em forma simplificada, com indicação da matéria a que respeita, do local e data da assinatura, sendo o teor do respectivo instrumento publicado em anexo).»
6. Após o texto das resoluções seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação e a assinatura do Presidente da Assembleia da República.
7. Tratando-se de uma resolução de aprovação de um acordo internacional em forma simplificada, à assinatura do Presidente da Assembleia da República seguem-se a ordem de publicação, a assinatura do Presidente da República, com a menção da respectiva data, a data da referenda e a assinatura do Primeiro-Ministro.
Artigo 12.º
Diplomas legislativos do Governo
1. Os decretos-leis obedecem ao formulário seguinte:
a) Decretos-leis previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição:
«Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta [(se for caso disso), para valer como lei geral da República,] o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
b) Decretos-leis previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição:
«No uso da autorização legislativa concedida pelo artigo ... da Lei n.º.../..., de ... de ..., e nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta [(se for caso disso), para valer como lei geral da República,] o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
c) Decretos-leis previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição:
«No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei (ou Decreto-Lei)
n.º.../..., de ... de ..., e nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta [(se for caso disso), para valer como lei geral da República,] o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
d) Decretos-leis previstos no n.º 2 do artigo 198.º da Constituição:
«Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
2. Após o texto seguem-se, sucessivamente, a data de aprovação em Conselho de Ministros, a assinatura do Primeiro-Ministro e dos ministros competentes, a data da promulgação, a ordem de publicação e a assinatura do Presidente da República, a data da referenda e a assinatura do Primeiro-Ministro.
Artigo 13.º
Propostas de lei
1. As propostas de lei do Governo devem conter uma exposição de motivos e obedecem ao formulário seguinte:
«Nos termos da alínea d) do artigo 197.º da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei [(se for caso disso), para ser aprovada e valer como lei geral da República,] (com pedido de prioridade e urgência, se for o caso):
(Segue-se o texto.)»
2. Tratando-se de uma proposta de lei de autorização legislativa, o correspondente pedido especifica, se for o caso, que o decreto-lei a autorizar se destina a valer como lei geral da República.
3. Após o texto seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro e dos ministros competentes.
Artigo 14.º
Outros diplomas do Governo
1. Os outros diplomas do Governo obedecem ao formulário seguinte:
a) Decretos regulamentares:
«Nos termos da alínea c) do artigo 199.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
b) Decretos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição:
«Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, o Governo aprova o ... (segue-se a identificação do acordo internacional em forma simplificada, com indicação da matéria a que respeita, do local e da data da assinatura, sendo o teor do respectivo instrumento publicado em anexo).»
c) Decretos previstos na alínea c) do artigo 199.º da Constituição:
«Nos termos da alínea c) do artigo 199.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
d) Resoluções do Conselho de Ministros:
«Nos termos da alínea ... do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
(Segue-se o texto.)»
e) Portarias:
«Manda o Governo, pelo ... (indicar o membro ou membros competentes), o seguinte:
(Segue-se o texto.)»
2. Após o texto dos decretos mencionados na alínea a) do número anterior seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação em Conselho de Ministros, a assinatura do Primeiro-Ministro e dos ministros competentes, a data da promulgação, a ordem de publicação e a assinatura do Presidente da República, a data da referenda e a assinatura do Primeiro-Ministro.
3. Após o texto dos decretos mencionados nas alíneas b) e c) do n.º 1 seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação em Conselho de Ministros, a assinatura do Primeiro-Ministro e dos ministros competentes, a assinatura do Presidente da República, com a menção da respectiva data, a data da referenda e a assinatura do Primeiro-Ministro.
4. Após o texto das resoluções mencionadas na alínea d) do n.º 1 seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação em Conselho de Ministros e a assinatura do Primeiro-Ministro.
5. Após o texto dos diplomas mencionados na alínea e) do n.º 1 segue-se a assinatura do membro ou membros do Governo que os emitem, com a indicação da respectiva data.
6. Sendo vários os membros do Governo a assinar os diplomas aludidos no número anterior, a data que releva é a da última assinatura.
Artigo 15.º
Decretos de nomeação e exoneração dos membros dos Governos Regionais
1. Os decretos de nomeação e exoneração dos Presidentes dos Governos Regionais obedecem ao seguinte formulário:
«Ao abrigo do n.º 3 do artigo 231.º da Constituição, nomeio (ou exonero):
(Segue-se o texto.)
Assinado em ...
Publique-se.
O Ministro da República para a Região Autónoma ..., (assinatura).»
2. Os decretos de nomeação e exoneração dos membros dos Governos Regionais obedecem ao seguinte formulário:
«Ao abrigo do n.º 4 do artigo 231.º da Constituição, nomeio (ou exonero), sob proposta do Presidente do Governo Regional:
(Segue-se o texto.)
Assinado em ...
Publique-se.
O Ministro da República para a Região Autónoma ..., (assinatura).»
Artigo 16.º
Diplomas dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas
1. No início de cada diploma das Assembleias Legislativas Regionais ou dos Governos Regionais indica-se, para além do órgão donde emana e da disposição constitucional ao abrigo da qual é aprovado, o correspondente preceito do respectivo Estatuto Político-Administrativo e, se for caso disso, o acto legislativo a regulamentar.
2. Os decretos legislativos regionais que procedam a adaptações de normas de leis gerais da República devem indicar expressamente o diploma legal e os preceitos objecto de adaptação.
3. Os decretos legislativos regionais aprovados ao abrigo de uma autorização legislativa ou que desenvolvam leis de bases da Assembleia da República devem invocar expressamente as respectivas leis de autorização ou leis de bases.
4. Nos decretos legislativos regionais e nos decretos regulamentares regionais da competência das Assembleias Legislativas Regionais, após o texto seguem-se, sucessivamente, a data da aprovação, a assinatura do seu Presidente, a data da assinatura pelo Ministro da República, a ordem de publicação e a assinatura deste.
5. Nos decretos regulamentares regionais da competência dos Governos Regionais, após o texto seguem-se, sucessivamente, a menção da aprovação pelo Governo Regional e da respectiva data, a assinatura do seu Presidente, a data da assinatura pelo Ministro da República, a ordem de publicação e a assinatura deste.
Artigo 17.º
Macau
1. Os actos emanados dos órgãos de soberania da República que hajam de ter aplicação em Macau, de acordo com a Constituição e o estatuto do território, contêm a menção de que devem ser publicados no Boletim Oficial e aí serão obrigatoriamente inseridos, mantendo, porém, a data da publicação no Diário da República.
2. Tratando-se de actos destinados a produzir efeitos apenas em Macau, consideram-se em vigor nesse território no 5.º dia posterior à publicação no Boletim Oficial de Macau, ainda que não tenham decorrido os 30 dias previstos no n.º 3 do artigo 2.º
Artigo 18.º
Registo da distribuição
1. A versão electrónica do Diário da República inclui um registo de acesso livre e gratuito, do qual constam as datas da sua efectiva distribuição.
2. O registo faz prova para todos os efeitos legais e deve abranger as edições do Diário da República desde 25 de Abril de 1974.
Artigo 19.º
Norma revogatória
São revogados os seguintes diplomas:
a) Lei n.º 6/83, de 29 de Julho;
b) Decreto-Lei n.º 337/87, de 21 de Outubro;
c) Decreto-Lei n.º 113/88, de 8 de Abril;
d) Decreto-Lei n.º 1/91, de 2 de Janeiro.
Aprovada em 8 de Outubro de 1998.
O Presidente da Assembleia da República, António de Almeida Santos.
Promulgada em 23 de Outubro de 1998.
Publique-se.
O Presidente da República, JORGE SAMPAIO.
Referendada em 28 de Outubro de 1998.
O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DTO. ADMINISTRATIVO
Pelo conceito ADMINISTRAR, entende-se, em geral, tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.
No entanto, quando se fala, de ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA, referimo-nos a todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por ele organizados e mantidos.
CONCEITO DE A.P.
Pode ser dividido em dois sentidos:
1º - SENTIDO SUBJECTIVO OU ORGÂNICO (no sentido de organização da AP) - Conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. (Ex. refere-se ao conj. de entidades como o Governo, ass. públicas, autarquias locais, institutos públicos, direcções gerais, etc.)
2º - SENTIDO OBJECTIVO OU MATERIAL (no sentido de actividade da AP)
- ou FUNCIONAL, compõe-se do conjunto de acções e operações desenvolvidas pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas e ainda por outras entidades para tanto habilitadas por normas de dto. público.
(Ex. actos administrativos, regulamentos, contratos administrativos, etc.)
Existem assim, cinco tipos de Pessoas Colectivas Públicas:
- Estado
- Autarquias Locais (Ex. Câmaras M, J. Freguesia, Ass. Freguesia e Ass. Municipal)
- Associações Públicas (Ex.AIP)
- Institutos Públicos (Ex. INPI,
- Empresas Públicas (Ex. RTP)
O Estado é, no entanto, o mais importante órgão que integra a Administração, é a chamada Administração Central. No entanto, a AP, é nos dias de hoje, um vasto conjunto de entidades e organismos, departamentos e serviços, agentes e funcionários, ou seja, compreende duas realidades completamente diferentes:
a) Por um lado, as pessoas colectivas públicas e os serviços colectivos públicos - constituídas por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica (as pessoas colectivas públicas), outras em regra não personificadas (os serviços públicos)
b) Por outro lado, os funcionários e agentes administrativos - formada por indivíduos, que trabalham como profissionais especializados no Serviço da Administração), chamados normalmente de Função Pública.
É do conjunto destas duas realidades, que obtemos o denso aparelho, que existe para actuar, sendo desta actuação que nasce a actividade administrativa, ou AP em sentido objectivo ou material.
DISTINÇÃO ENTRE A.P. E A.PRIVADA
A AP apresenta características próprias e específicas que tornam impossível a sua submissão aos mesmos princípios que regem a A.Privada, que advém principalmente de a AP ser um instrumento do poder político.
Daqui advém alguns constrangimentos à AP e que a A.Privada escapa, nomeadamente:
1) impossibilidade de modificar os objectivos estabelecidos pelo poder político para cada organização pública;
2) restrições financeiras resultantes da falta ou insuficiência de auto-financiamento das organizações públicas;
3) limitações legais quanto à gestão de recursos-humanos e quanto aos preços dos serviços prestados e bens produzidos.
Assim, o principal problema emergente desta situação reside na dificuldade em proceder à avaliação da AP, ao contrário das entidades privadas, cuja sobrevivência advém principalmente do mercado, enquanto que as 1ªs dependem essencialmente da linhas traçadas pelo poder político.
Poderemos concluir, que se distinguem pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que utilizam.
A. PÚBLICA A. PRIVADA
Qt. ao Objecto - Versa sobre necessidades colectivas, assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade. - Versa sobre necessidades individuais.
Qt. aos Fins - Tem necessariamente de prosseguir um interesse público. - Tem em vista, fins pessoais ou particulares, sem vinculação.
Quanto aos Meios - A Lei permite-lhe a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento, ou mesmo, fazê-lo contra a sua vontade. - Os meios jurídicos que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre partes, sendo o contrato o seu instrumento típico
QUAIS AS FORMAS TÍPICAS DA AP
- Regulamentos
- Actos Administrativos
- Contratos Administrativos
- Operações Materiais
AS FUNÇÕES DO ESTADO
- Função Política (Gov.. PR, AR)
- Funções Primárias
- Função Legislativa (Gov., AR, Órgãos RA)
FUNÇÕES DO ESTADO
- Função Jurisdicional (Tribunais)
- Funções Secundárias
- Função Administrativa (Autarquias, EP)
Assim, convém distinguir as F. Administrativas das restantes:
F. POLÍTICA F. ADMINISTRATIVA
Qt. ao Carácter - Carácter livre e primário, somente limitado em algumas zonas à CRP e pertencendo aos órgãos superiores do Estado - Carácter condicionado e secundário, estando subordinada às orientações da política e da legislação e pertencendo a órgãos subordinados e subalternos.
Qt. ao Fim - Definir o interesse geral da colectividade - Realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política
Qt. ao Objecto - Grandes opções que o país enfrenta ao traçar o rumo do seu destino colectivo - Satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social
Qt. à Natureza - Natureza criadora - Natureza Executiva, pondo em prática as orientações a nível política
Qt. à Eleição - Directamente pelo povo - Nomeados ou eleitos por colégios eleitorais restritos (locais ou sectoriais)
Qt. ao Governo - Tem funções simultaneamente políticas e administrativas
Qt. à Eleição - É nomeado, mas só pode iniciar funções e manter-se nelas, se a isso não se opuser a AR
(Art. 187º e 195º CRP
DISTINÇÃO ENTRE F. LEGISLATIVA E F. ADMINISTRATIVA:
Encontra-se no mesmo plano que a função política, isto é, tem CARÁCTER PRIMÁRIO, isto porque, a legislação define opções, objectivos, normas abstractas enquanto a admin. pública executa aplica e põe em prática o que foi superiormente determinado
A diferença fundamental entre administração e legislação está em que a adm. pública é uma actividade totalmente subordinada à lei “a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
DISTINÇÃO ENTRE F. JURISDICIONAL E F. ADMINISTRATIVA:
Ambas as actividades são SECUNDÁRIAS, EXECUTIVAS e SUBORDINADAS À LEI, todavia a diferença fundamental, encontra-se em que uma julga, a outra gere. Isto é, a JUSTIÇA, visa APLICAR A LEI A CASOS CONCRETOS, ao passo que ADM. PÚBLICA, visa PROSSEGUIR INTERESSES GERAIS DA COLECTIVIDADE.
Por outro lado, a JUSTIÇA, está acima dos interesses, não é parte nos conflitos que decide, a ADMIN. PÚBLICA, defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada.
A JUSTIÇA, é assegurada por Tribunais, a ADMIN. PÚBLICA, é exercida por órgãos e agentes hierarquicamente organizados, de modo, em que tudo o que não seja contrário à lei, os subalternos têm dever de obediência em relação aos superiores hierárquicos.
Finalmente, há que realçar, que do Princ. da Submissão da Administração à Lei decorre um outro Princ. da Submissão da Administração Pública aos Tribunais para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos.
CONCLUSÃO
À luz dos conceitos acima referidos, poderemos definir AP, como:
1º - SENTIDO SUBJECTIVO OU ORGÂNICO (no sentido de organização da AP) - Conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar. (Ex. refere-se ao conj. de entidades como o Governo, ass. públicas, autarquias locais, institutos públicos, direcções gerais, etc.)
2º - SENTIDO OBJECTIVO OU MATERIAL (no sentido de actividade da AP)
- é a actividade típica dos organismos e indivíduos que sob a direcção ou fiscalização do poder político desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de: segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável sob o controle dos Tribunais competentes.
Ou seja,
1) A F. Administrativa é instrumental da F. Política
2) A F. Administrativa encontra-se subordinada à F. Legislativa
3) A F. Administrativa é controlada pela F. Jurisdicional
FORMAS JURÍDICAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
Temos em Portugal, 4 formas tradicionalmente utilizadas:
- Regulamentos - são as decisões dos órgãos de administração que ao abrigo de normas de dto. público, visam regular uma situação jurídica geral e abstracta. (É unilateral)
- Actos Administrativos - (Art. 120º CPA) - são as decisões dos órgãos de administração que ao abrigo de normas de dto. público, visam regular uma situação jurídica concreta e individual (É unilateral)
- Contratos Administrativos - (Art. 178º/1) - Acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa. (É bilateral)
- Operações Materiais -
Assim, teremos:
- Actos de Gestão Pública -
- Actos de Gestão Privada -
Recorrendo ao Dto. Comunitário encontramos outras formas, nomeadamente:
- o Serviço Público (França)
- o Procedimento Administrativo (Itália)
- a Relação Jurídico-Administrativa (Alemanha)
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
SISTEMA ADMINISTRATIVO - modo jurídico de organização, funcionamento e controle da Administração Pública
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
SISTEMA ADMINISTRATIVO TRADICIONAL - Durante a Monarquia Absoluta vigorava o Sistema de Concentração de Poderes, onde a AP:
a) Indiferenciação das funções administrativa e jurisdicional e consequentemente, inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial;
b) Não subordinação da AP ao Princ. da Legalidade e consequentemente insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à Administração
Assim, se viveu na Europa durante séculos, até ao final do período do Absolutismo (sem separação de poderes e sem Estado de Direito), panorama este que foi profundamente alterado, com a Rev. Inglesa (1688) e fundamentalmente com a Rev. Francesa (1789).
Após as Rev. Liberais estabelecem-se os sistemas administrativos modernos, baseados na Separação de Poderes e no Estado de Dto., todavia, a implantação destes sistemas, segue vias distintas em Inglaterra e em França, ou seja:
1) SISTEMA ADMINIST.
TIPO BRITÂNICO OU DE
ADMINISTRAÇÃO JUDICIÁRIA 2) SISTEMA ADMINIST.
TIPO FRANÇÊS OU DE
ADMINISTRAÇÃO EXECUTIVA
ASPECTOS COMUNS:
- Separação de Poderes e Estado de Dto.
Qt. à Org. admin. - Descentralizada - Centralizada
Qt. ao Controlo
jurisdicional da Adm. - Tribunais Comuns (unidade jurisdição) - Tribunais Administrativos (dualidade
de jurisdição
Qt. ao dto. regulador
da Administ. - Dto. Comum (dto. Privado) - Dto. Administrativo (Dto. Público)
Qt. à Execução das
Decisões Administ. - Depende de Sentença de Tribunal - Atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal (Privilégio de Execução Prévia)
Qt. às Garantias
Jurídicas dos
Administrados - Tribunais Comuns, têm amplos poderes face à administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidadãos - Só os Trib. Administrativos, podem anularas decisões ilegais das autoridades ou as condenem a pagar indemnizações, ficando a Administ. independente do Poder Judicial
CONCLUSÃO Vantagens: os particulares têm as mesmas garantias que o Estado
Desvantagens: perdem em relação à celeridade Vantagens: ganham em relação à celeridade
Desvantagens: a administração é independente do poder judicial
EVOLUÇÕES DOS
SISTEMAS A evolução ocorrida no Sec. XX, veio a determinar uma aproximação relativa dos dois Sistemas, em alguns aspectos
Qt. à Org. admin. - Tornou-se mais Centralizada, devido ao grande crescimento da burocracia central, criação de vários serviços centrais do Estado, transferência de tarefas e serviços para órgãos de nível regional (antes desempenhado a nível municipal) - Maior Descentralização, aceita a autonomia dos corpos intermédios, eleição livre dos órgãos autárquicos, diminuição dos poderes dos prefeitos, transferência de importantes funções do Estado para as regiões
Qt. ao Controlo
jurisdicional da Adm. - Mantém-se quase inalterado - Mantém-se quase inalterado
Qt. ao dto. regulador
da Administ. - Aumentou o Intervencionismo Económico, o que levou a avolumar a função de prestação de serviços, culturais, educativos, etc., o que resultou no aparecimento de inúmeras leis administrativos - passou a actuar em diversos domínios sob a égide do dto. privado (EP a actuar nos moldes das empresas privadas, nomeadamente, no âmbito do dto. comercial) e assim, a agir nos termos de dto. civil
Qt. à Execução das
Decisões Administ. - Surge uma nova entidade “Administrative Tribunals”, que não sendo verdadeiro Tribunal, é sim, um órgão administrativo independente - O dto. administ. concede ao particular a possibilidade de obter dos Trib. Admin. a suspensão da eficácia das decisões
Qt. às Garantias
Jurídicas dos
Administrados - Continuam a ser globalmente superiores em relação ao francês -
CONCLUSÃO:
1) A técnica jurídica utilizada por um e o outro é diferente, pese embora, tenha havido uma significativa aproximação (organização administrativa, dto. regulador da administ. no regime da execução das decisões administrativas e no elenco de garantias jurídicas dos particulares).
2) Onde, apesar de tudo, as diferenças se mantêm mais nítidas é nos tribunais a cuja fiscalização é submetida à AP (Inglaterra - Tribunais Comuns - Unidade Jurisdição, em França - Trib. Admin. - Dualidade de Jurisdição)
3) A grande diferença é pois no tipo de controlo jurisdicional da administração, isto é, enquanto em Inglaterra, os litígios suscitados entre a AP e os particulares está subordinado ao “Courts of Law” representantes exclusivos de um poder judicial unitário, em França aos “Tribunaux Administratifs” órgãos de uma jurisdição especial distinta dos Trib. Comuns.
4) Contudo, o facto de ambos pertencerem à UE reforça ainda mais uma linha de aproximação, poder-se-à mesmo falar que se está perante os 1ºs passos de um “dto. comum europeu”, o que terá reflexos no Dto. Administrativo dos Estados Membros da UE
O DTO. ADMINISTRATIVO COMO RAMO DO DTO.
A AP está subordinada à lei, à justiça e aos Tribunais
Para haver DTO. ADMINISTRATIVO têm de se verificar duas condições:
1º que a AP e a actividade admin. sejam regulados por normas jurídicas propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório;
2º que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si.
No entanto, a forma, como estas condições se verificam nos diversos países podem variar, como se viu anteriormente
1 - SUBORDINAÇÃO DA AP AO DTO.
Actualmente existe um Regime de Legalidade Democrática, onde a Admin. aparece vinculada pelo Dto., sujeita a normas jurídicas públicas e privadas, que têm como destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da administração, como os particulares, os cidadãos em geral.
As FONTES de Dto. Adm. encontram-se:
1º Constituição: Art. 6º, 13º, 22º, 23º, 112º, 198º, 199º, 235º ss. e 266ª ss
2º Tratados e Convenções Internacionais
3º Actos Legislativos
4º Regulamentos
5º Princípios
- A CODIFICAÇÃO DO DA, é efectuada através do CPA
Dividido em 4 partes:
PARTE I - Princípios Gerais (Art. 1º a 12º)
PARTE II - Dos Sujeitos (Art. 13º a 53º)
PARTE III - Do Procedimento Administrativo (Art. 54º a 113º)
PARTE IV - Da Actividade Administrativa (Art.º 114º a 189º)
PRÍNC. DA LEGALIDADE - Os actos adm. em sentido amplo, os agentes e órgãos da AP, tem de se encontrar em conformidade com a lei, isto é, com a Ordem Jurídica (Art. 266º, n.º 2 CRP)
Sempre que tal não se verifique, isto é:
- Conformidade com a Ordem Jurídica – VALIDADE DOS ACTOS
- Não conformidade com a Ordem Jurídica – INVALIDADE DOS ACTOS
Existem consequências previstas para a Invalidade dos actos, como:
- Nulidade (Art. 133º CPA)
- Anulabilidade (Art. 135º CPA)
Relativamente aos particulares, vêm consagrados no CPA, meios de reacção contra actos administrativos (Art. 158º ss)
INVALIDADE pode ocorrer de:
1) Violação de uma norma jurídica – ILEGALIDADE
2) Por contrariar um acto adm. que constituiu dtos - ILICITUDE
Consequências: Art. 133º CPA
A AP TRADUZ-SE NOS SEGUINTES ACTOS:
- Regulamentos (Art.114º a 119º CPA)
- Actos Administrativos (Art. 120º a 177º) SÃO ACTOS DA FUNÇÃO
- Contratos Administrativos (Art. 178º ss) ADMINISTRATIVA
- Operações Materiais
O QUE DISTINGUE ESTES ACTOS DOS RESTANTES:
1º São actos secundários
2º São actos investidos de exercício do poder de autoridade
- Regulamentos (Art.114º a 119º CPA), é uma acto jurídico, normativo, geral e abstracto, unilateral, no entanto, é um acto secundário
- Actos Administrativos (Art. 120º a 177º) não é um acto jurídico, tem aplicação concreta individual, e é unilateral
- Contratos Administrativos (Art. 178º ss) é um acto jurídico, bi ou plurilateral
A AP pode também praticar actos de Gestão Privada, como qualquer particular (ex. gestão de património e outros), mas tem limitações de ordem pública impostas pela Ordem Jurídica (ex. poderá ter de ser autorizado pelo órgão x, ou tem de haver verba...)
RELAÇÃO DO DTO. ADMINISTRATIVO COM OUTROS RAMOS DO DTO.
CIÊNCIA - Ramo do saber, caracterizada por uma busca de conhecimento de proposições, às quais se obtém respostas, de onde se retiram conclusões e daí regras.
CIÊNCIA DO DTO. ADMINISTRATIVO - ramo do saber que busca o conhecimento e o estudo das normas jurídicas que compõem o dto. admin., ver a sua abrangência, ajustando-as.
CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO - É o estudo dos fenómenos que se passam na adm.
Aqui estamos a falar de Dto. Administrativo Geral, no entanto, haverá um domínio de Dto. Administrativo Especial ex. Dto. do Ambiente, Dto. do Urbanismo, Dto. da Administração dos Bens, Dto. da Segurança Social, Dto. da Saúde, etc., que são sub-ramos do Dto. Administrativo Geral
O Dto Admin. é apenas uma parcela do dto, enquanto ordem jurídica, tendo por isso ligações com outros ramos do dto, como exemplos, temos a ligação com o Dto. Constitucional, que é a sua principal fonte de dto., com o Dto. das Obrigações, relativamente aos Contratos utilizados.
O Dto. Adm. não se pode autonomizar dos restantes ramos de dto, a sua utilidade reside nos efeitos de interpretação da lei, relativamente à forma de como a norma tem assim de ser inserida no seu contexto, de forma, a utilizar a maior coerência, além disso temos os efeitos de integração de lacunas e a determinação dos meios jurídicos adequados para a salvaguarda dos cidadãos.
PRINCÍPIOS DO ORDENAMENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
1º PRINC. DA PROSSECUÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
2º PRINC. DA JUSTIÇA (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
3º PRINC. DA IMPARCIALIDADE (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
4º PRINC. DA BOA-FÉ(Art. 266º/2 e Art. 6-Aº CPA)
5º PRINC. DO RESPEITO PELOS DTOS. ADQUIRIDOS (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
1º PRINC. DA PROSSECUÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
É o princípio motor da AP, dado que esta actua, move-se e funciona para prosseguir o interesse público, como seu único fim. Assim, a prossecução do interesse público, é efectuada dentro de certos limites, respeitando determinados valores e definida por parâmetros.
Interesse Público – é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma determinada comunidade, esta noção traduz a exigência de satisfação das necessidades colectivas. Existem dois tipos de interesse públicos, o interesse primário que é aquele cuja definição e satisfação cabe aos órgãos governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa e o interesse secundário cuja definição é feita pelo Legislador, mas cuja satisfação cabe à AP no desempenho da função administrativa. Ex. segurança pública, saúde, transportes colectivos, etc.
Assim, este Princípio tem diversas consequências práticas:
1) Só a lei pode definir os Interesses Públicos a cargo da Administração, não podendo ser a mesma a fazê-lo;
2) Em todos os casos em que a lei não defina de forma completa e exaustiva o interesse público, compete à Administração fazê-lo dentro dos limites que a lei o tenha definido;
3) O interesse público tem de ser definido de uma forma variável e flexível, devido à mudança das sociedades;
4) Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução é obrigatória;
5) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e competência dos respectivos órgãos, é o chamado Principio da Especialidade;
6) Se um órgão da AP praticar um acto administrativo que não tenha por motivo principalmente a prossecução do interesse público posto pela lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, sendo um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente;
7) A obrigação de prosseguir o interesse público exige da AP a adopção em cada caso concreto as melhores soluções possíveis do ponto de vista administrativo, é o chamado dever de boa administração
2º PRINC. DA JUSTIÇA (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
Assim, como já se viu a AP tem de prosseguir o interesse público, que terá de ser efectuado em obediência à lei, ou seja, de acordo com o Princípio da Legalidade , que manda a Administração obedecer à lei, agindo no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos, assim um qualquer acto administrativo que tome uma orientação contrária à lei, está a ir contra o P. da Igualdade em concreto e contra o P. da Justiça em geral.
Da mesma forma, temos o Princípio do Respeito pelos Dtos. e Interesses Legítimos dos Particulares - que obriga a Administração a não violar as situações juridicamente protegidas dos administrados
Dentro dos limites fixados à sua acção, a AP é muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de decisão, que se denomina tradicionalmente por Poder Discricionário da Administração, não é um poder arbitrário, mas sim um poder legal, jurídico, regulado e condicionado por lei. Assim, a lei diz que este poder deve ser exercido de acordo com o P. da Justiça já falado, o Princípio da Igualdade e com o P. da Proporcionalidade (onde os actos devem ser proporcionados ou adequados face aos objectivos que visa atingir, limitando-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos)
3º PRINC. DA IMPARCIALIDADE (Art. 266º/2 e Art. 6º CPA)
Significa que a AP deve comportar-se sempre com isenção e numa atitude de equidistância perante todos os particulares, que com ele entrem em relação, não previligiando ninguém, nem descriminando contra ninguém. Este principio tem como corolários:
- Proibição de favoritismo ou perseguições relativamente aos particulares;
- Proibição de os órgãos da Administração tomarem decisões sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados;
- Proibição de os órgãos da Administração tomarem parte ou interesse em contratos celebrados com a Administração ou por ela aprovados ou autorizados.
4º PRINC. DA BOA-FÉ (Art. 266º/2 e Art. 6-Aº CPA)
No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a AP e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé
5º PRINC. DO RESPEITO PELOS DTOS. ADQUIRIDOS (Art. 266º/1 e Art. 4º CPA)
Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
RELEVÂNCIA FUNDAMENTAL DOS PRINCÍPIOS
A principal relevância dos princípios encontra-se no domínio do exercício dos direitos públicos, ou seja, já vimos que a AP está subordinada à lei nos termos do P. da Legalidade, mas a verdade é que a lei não regula sempre da mesma forma os actos a praticar pela AP, ou seja umas vezes é precisa e outra vezes é imprecisa.
Assim, vinculação e discricionaridade, são as duas formas típicas pelas quais a lei pode modelar a actividade da AP. Assim surgem:
1º Poderes Vinculados da AP - quando a lei regula todos os aspectos da acção administrativa. A AP desempenha tarefas puramente mecânicas, até chegar a um resultado que é o único resultado legalmente possível. Ou seja, a lei vincula totalmente a Administração, a Administração não tem qualquer margem dentro da qual possa exercer uma liberdade de decisão, isto é, o acto administrativo é um acto vinculado. Desta forma, trata-se de uma manifestação do poder administrativo, porque é uma decisão unilateral que define o direito do caso concreto, e o define em termos que são obrigatórios, quer para as autoridades administrativas, quer para os particulares.
2º Poderes Discricionários da AP - ao contrário do anterior, aqui a lei praticamente nada regula nos aspectos da acção administrativa. A AP fica assim com uma grande margem de liberdade (quanto à forma) de decisão, tendo ela que decidir, segundo os critérios que em cada caso entender mais adequados prossecução do interesse público.
Para além dos Princípios atrás referidos, terá relevância falar em mais alguns princípios relevantes da actividade administrativa:
• DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO (Art. 124º CPA) - devem ser fundamentados todos os actos administrativos que preencham os requisitos do art.º mencionado. Da mesma forma, deverão ser cumpridos os Requisitos de Fundamentação (Art. 125º CPA), que deverá ser expressa, clara, congruente e completa. Na sua falta, sofre de invalidade por vício de forma, tendo como consequência a anulabilidade (Art. 135º CPA), (Nota: só é possível recorrer à anulabilidade quando da própria lei não resultar outro tipo de sanção, conforme expressa o Art. 135º CPA)
• PRINCÍPIO DA LIVRE CONCORRÊNCIA - quem gere dinheiros públicos tem que observar determinados procedimentos administrativos, isto é, em caso de concurso público, terá de se proceder à escolha da proposta mais adequada à persecução do interesse público.
• PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO (Art. 267º CRP, Art. 8º CPA) - A AP deve assegurar a participação dos particulares na formação das decisões que lhes disserem respeito, através da audiência dos mesmos. Relativamente à audiência e aos procedimentos a tomar por parte da AP - Art. 100º a 105º CPA (Princípio da Audiência)
Procedimento (Art. 120º a 123º CPA)
Princípios Gerais do Acto Administrativo Fundamentação (Art. 124º a 126º CPA)
Audiência (Art. 100º a 105º CPA)
IDENTIFICAÇÃO DOS DIVERSOS TIPOS DE ACTOS
Para estudarmos o poder administrativo temos sempre de ter em conta o P. da Separação dos Poderes - que consiste na distinção das funções do Estado e na a distinção política dos órgãos que devem desempenhar tais funções - entendendo-se que para cada função deva existir um órgão próprio, diferente dos demais ou um conjunto de órgãos próprios
Numa situação prática, há que verificar os tipos de actos existentes na situação concreta, nessa mesma verificação, terá de se ter em conta que podem existir:
- Actos Políticos
- Actos Legislativos
- Actos Jurisdicionais
e o mais importante, no estudo do Dto. Administrativo:
ACTO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO
- Acto Jurídico, Unilateral, Praticado por um órgão administrativo e visa a produção de efeitos jurídicos, sobre uma situação individual num caso concreto.
CASO PRÁTICO:
ACTO 1 - O Ministro da Economia poderá conceder subsídios às empresas que criem postos de trabalho em termos a definir pelo Governo
ACTO 2 - Ao abrigo do acto 1, determina-se que, podem solicitar subsídios as empresas que criem mais de 10 postos de trabalho e revelem estabilidade no mercado.
ACTO 3 - O Ministro da Economia indefere o pedido da empresa X
Resolução
ACTO 1 - Estamos a falar aqui de um Acto Legislativo, dado que é uma norma que atribui competência ao M.E. para conceder subsídios, aqui o acto tomaria a forma de Dec-Lei.
Pode ser impugnado para o Tribunal Administrativo
ACTO 2 - É um acto secundário, nomeadamente um acto administrativo em sentido amplo, emitido ao abrigo do Dec-Lei e exercido na base de poderes de autoridade , sendo um acto unilateral, tem o entanto carácter geral e abstracto, vindo permitir o desenvolvimento do Acto 1, ou seja, trata-se de um regulamento
Pode ser impugnado só em certos casos
ACTO 3 - É um acto administrativo em sentido amplo, individual e concreto, que individualiza e determina os seus destinatários.
Pode ser impugnado só em certos casos.
NOTA: Os actos políticos e legislativos não podem ser impugnados para o T. Administrativo
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A palavra Estado tem várias acepções, no caso do Direito Administrativo, o Estado é uma pessoa colectiva entre muitas outras. Para efeitos do Direito Administrativo, o Estado Administração é uma pessoa colectiva de dto. público, autónoma não confundivel com os governantes que o dirigem nem com os funcionários que o servem, nem tão pouco com outras entidades autónomas que o integram (Ex. se um funcionário age como sujeito privado, o que responde pelas suas dívidas é o seu próprio património, ao invés, se age no âmbito das suas funções e por causa desse exercício, é o património do Estado que em princípio responderá pelas dívidas assumidas e danos verificados).
Também não se confunde Estado com outras entidades administrativas, o interesse prático da figura Estado-Administração, reside na possibilidade de separar o Estado de outras pessoas colectivas públicas que integram a Administração, assim, não se confunde Estado com Regiões Autónomas, Autarquias Locais, Associações Públicas, Institutos Públicos e EP’s, isto porque, apesar de estarem intimamente ligados, cada qual tem a sua personalidade jurídica, património próprio, direitos e obrigações, atribuições e competências.
No Plano Internacional o Estado engloba e representa não só os seus cidadãos nacionais, mas também as suas pessoas colectivas públicas e privadas.
No Plano Interno, o Estado não as abrange nem as representa.
Ao atribuir-se personalidade jurídica ao Estado, decorrem uma série de consequências:
1) Estabelecimento por via constitucional ou legal de órgãos do Estado (PR, AR, Gov, Tribunais)
2) Enumeração das atribuições do Estado por via legal ou constitucional;
3) Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado
Assim, temos uma ORGANIZAÇÃO PÚBLICA que é um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista à satisfação de necessidades colectivas predeterminadas desta.
A AP (sentido orgânico) é constituída, pelo conjunto das organizações públicas, cujo n.º tem crescido, devido ao fenómeno da diferenciação da AP, ou seja, a tendência para fazer corresponder a cada interesse colectivo uma organização especificamente destinada a prossegui-lo.
ELEMENTOS DA AP: AS PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS
A AP é integrada por três tipos de elementos:
- as pessoas colectivas públicas
- os órgãos
- os serviços públicos
As PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS, são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes públicos e estando submetidos a deveres públicos. As pessoas colectivas públicas podem ser classificadas de mais de uma forma:
- Estado;
- Pessoas Colectivas Autónomas - reconhecidas pelo Estado enquanto formas de auto-organização para a prossecução de interesses públicos próprios de comunidades de cidadãos; podem ser de base territorial, como os municípios e as freguesias, ou base corporativa, como muitas associações públicas; em conjunto, constituem a administração autónoma.
- Pessoas Colectivas Instrumentais - criadas pelo Estado para a prossecução dos fins públicos que ao próprio Estado cumpre prosseguir - podem ter finalidade lucrativa, como as EP’s, ou não, como os Institutos Públicos; em conjunto, constituem a administração instrumental ou directa dos Estado.
Os ORGÃOS são centros de imputação de poderes funcionais; são eles que manifestam a vontade imputada às pessoas colectivas públicas (Art. 2º, nº2 CPA). Estes podem classificar-se de várias maneiras:
a) Usando com critério o número de titulares, temos os órgãos singulares e os órgãos colegiais;
b) Com base no critério do tipo de funções exercidas, encontramos os órgãos activos (decisórios ou executivos), os órgãos consultivos e os órgãos de controlo;
c) Com recurso ao critério de forma de designação, temos os órgãos representativos e os órgãos não representativos.
Os Órgão Singulares, poderão ser por ex. um Ministro, um Presidente
Os Órgãos Colegiais, poderão ser por ex. AR, Governo, Câmara Municipal, estes devido a serem integrados por diversos membros, obedecem a regras especiais para poderem funcionar, regras estas que se encontram estabelecidas nos Art. 14º a 28º CPA
Da mesma forma, teremos de introduzir a noção de SERVIÇO PÚBLICO, que são as estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas.
Ou seja, as Pessoas Colectivas Públicas compõem-se de SERVIÇOS PÚBLICOS, que são os seus suportes funcionais, e de órgãos, que agem em nome delas.
Os Serviços Públicos, têm traços gerais do regime jurídico:
a) continuidade, significando que não é admissível a interrupção dos serviços públicos (ex. requisição de grevistas);
b) Igualdade no Tratamento dos Cidadãos, considerando as condições específicas de cada um.
As ATRIBUIÇÕES são os fins que a lei comete às pessoas colectivas públicas, que justificam a sua existência, da mesma forma PODERES OU COMPETÊNCIAS, são os poderes jurídicos de que os órgãos de uma pessoa colectiva pública dispõem para prosseguirem as atribuições desta.
Falando agora da COMPETÊNCIA EM GERAL, a AP necessita de uma habilitação legal para agir. Ao contrário dos particulares, que podem fazer o que a lei não proíbe, os Órgãos da AP apenas podem fazer aquilo que a lei lhes impõe ou permite, isto é, somente a lei pode fixar a competência, sendo esta inalienável e irrenunciável (Art. 29º CPA), devendo o órgão administrativo certificar-se obrigatoriamente de que é competente para tomar certa decisão (cfr. Art. 33º, n.º 1 CPA). A competência de um órgão é fixada de acordo com cinco critérios: a matéria, a hierarquia, o valor, o território e o tempo. O momento da fixação da competência é cfr. o Art. 30º, nº1 CPA.
Principais classificações de competências:
a) Quanto ao modo de atribuição - se for directamente pela Lei - tem Competência Própria, se ao contrário for por outro órgão administrativo, a coberto de habilitação legal, terá uma Competência Delegada;
b) Quanto à inserção da competência nas relações inter-orgânicas, terá Competência Comum (a competência do superior hierárquico engloba a dos subordinados) e terá Competência Exclusiva (a competência do subordinado não se inclui na do superior hierárquico);
c) Quanto ao número de órgãos titulares, poderá ser Competência Singular e Competência Conjunta;
d) Quanto à substância, pode ser Competência Dispositiva e Competência Revogatória (cfr. Art. 142º, nº1 e 174º, nº1 CPA)
Exemplos
1 - A Pessoa colectiva - Município de Lisboa, tem as suas atribuições de satisfação de necessidades públicas e tem os seus órgãos (Pres. da Câmara Municipal, Ass. Municipal) de acordo com as suas competências. No entanto, o Pres. da Câmara, exerceu um acto que era da competência da Câmara Municipal, desta forma houve um acto de incompetência, tornando-se o acto anulável , no entanto, a pessoa a que eles pertencem é a mesma
2 - O Pres. da Câmara Municipal de Lisboa, exerce o poder que pertence ao Ministro (que é um órgão da Pessoa Colectiva - Estado), este acto é inválido, estamos perante uma incompetência porque ele ultrapassou as suas competências, ou seja, prosseguiu fins que não eram da sua Pessoa Colectiva, cometeu-se aqui um vício de incompetência absoluta, agravado por falta de competência.
3 - O Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, proferiu um acto que pertencia aos Tribunais. Aqui dados os Tribunais serem órgãos jurisdicionais, este acto será inválido, com o vício de usurpação de poder, sendo o acto considerado nulo, tendo como sanção a nulidade
A DELEGAÇÃO DE PODERES, é um sistema de descentralização do poder de decisão numa organização pública, do ponto de vista administrativo, é o acto pelo qual um órgão da AP normalmente competente em determinada matéria e devidamente habilitado por lei possibilita que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria (Art. 35, n.º 1 CPA).
Para poder existir delegação é indispensável que uma norma legal o permita; a lei habilitação é a denominação que esta norma legal recebe (Art. 35º, n.º 2 CPA, contém uma norma de habilitação geral para a prática de actos de administração ordinária no âmbito da hierarquia administrativa
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Encontram-se no Art. 267, n.º 1 e 2 da CRP
a) Princípio da Desburocratização - exige que os métodos de trabalho da AP evitem diligências e formalidades inúteis e facilitem a vida aos cidadãos;
b) Princípio da Aproximação dos Serviços às Populações - recomenda, não só a instalação física os serviços públicos em locais próximos daqueles em que se encontram os destinatários da sua actividade, mas também que tais serviços sejam integrados nas pessoas colectivas públicas de menor âmbito territorial compatível com a sua eficiência (P. da Subsidariedade);
c) Princípio da Participação dos Interessados na Gestão Efectiva dos Serviços Públicos - aconselha a adopção por estes de modelos de administração participada, designadamente por via da instituição de órgãos representativos de interesses;
d) Princípio da Descentralização Administrativa - determina que os interesses públicos que a AP visa satisfazer num determinado país não estejam somente a cargo do Estado, mas também de outras pessoas colectivas públicas . Para se poder falar em verdadeira descentralização administrativa é ainda indispensável que estas pessoas colectivas públicas tenham a sua existência constitucionalmente assegurada, disponham de órgãos eleitos, tenham a sua esfera de atribuições garantida por lei e não estejam sujeitas a intervenções do Estado, salvo quanto à tutela de legalidade.
É o que sucede em Portugal com as autarquias locais, resultados da descentralização de base territorial:
- a CRP garante a sua existência e as suas atribuições (Art. 235º a 237º)
- as autarquias locais dispõem necessariamente de um órgão colegial eleito (Art. 239, nºs. 1 e 2 CRP)
- o Estado apenas exerce sobre os órgãos autárquicos tutela de legalidade (Art. 242º, nº1 CRP)
Do ponto de vista jurídico existe pois entre nós uma verdadeira descentralização administrativa territorial. O mesmo não se pode afirmar da descentralização administrativa a nível não territorial (também conhecida por devolução de poderes): o Estado (e as outras pessoas colectivas de população e território) não tem o dever constitucional, nem legal, de criar institutos públicos ou empresas públicas ou sequer, de assegurar a continuidade daquele que hoje existem. O Estado deve orienta-se no sentido da descentralização administrativa de base não territorial (Art. 6º, nº1 e 267º, nº2 CRP) mas a CRP, contrariamente ao que ocorre com a descentralização de base territorial, não contém regras que a assegurem. O que não deve causar admiração, considerando que os Institutos Públicos são pessoas colectivas públicas instrumentais.
e) Princípio da Desconcentração - recomenda que em cada pessoa colectiva pública as competências necessárias à prossecução das respectivas atribuições não sejam todas confiadas aos órgãos de topo de hierarquia, mas distribuídas pelos diversos níveis de subordinados.
Esta distribuição - que tanto pode resultar directamente da lei (desconcentração originária) como de delegação (desconcentração derivada) - não tem a sua medida regulada na CRP, o que significa que se trata de um principio constitucional orientador da organização administrativa pública cuja concretização se encontra, em larga medida, nas mãos do legislador ordinário.
VALIDADE E EFICÁCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO
Antes de se entrar nos Direitos dos Administrados, convém relembrar.
1) CARACTERÍSTICAS DO ACTO ADMINISTRATIVO: (Art. 120º CPA)
- Acto Jurídico, é uma conduta voluntária geradora de efeitos jurídicos
- Acto Unilateral, para a sua perfeição não é necessária a concorrência de qualquer outra vontade jurídica (nunca pode ser um Contrato Administrativo)
- Actos praticados por órgãos do Estado, por outros órgãos públicos, ou eventualmente por empresas privadas concessionárias de poder de autoridade (V. Art. 120º e 2º CPA)
- Actos sempre praticados no desempenho de uma actividade administrativa
- Visam produzir efeitos numa situação individual e concreta (nunca pode ser um regulamento)
2) NOTAS PARA DISTIGUIR UM ACTO DA ADMINISTRAÇÃO DE UMA SENTENÇA
1º A aplicação do Dto. ao caso concreto no Acto Administrativo no fim visa não a aplicação do direito, mas a prossecução do interesse público, tem um carácter instrumental, ou já é o meio, no caso da sentença visa um fim.
2º Os Actos Administrativos são revogáveis (Art. 138º ss CPA), as Sentenças uma vez transitadas em julgado esgotaram todos os seus meios, logo são irrevogáveis.
3º Os Actos Administrativos só podem ser efectuados pelos órgãos acima indicados, as sentenças só podem ser efectuados pelos órgãos jurisdicionais.
3) NOÇÃO DE VALIDADE É DIFERENTE DE EFICÁCIA
• Validade dos Actos Jurídicos (ou invalidade) - aptidão intrínseca de um acto administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em função da sua conformidade com a ordem jurídica (se não se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de validade que a lei exige, o acto é inválido).
• Eficácia Jurídica dos Actos Administrativos - tem a ver com a efectiva produção de efeitos jurídicos do acto (se não se verificarem todos os requisitos de eficácia que a lei exige o acto será ineficaz).
4) REQUISITOS DE VALIDADE
a) Quanto aos sujeitos:
- competência do autor do acto (Art. 123º, nº1, alínea a) CPA)
- identificação do destinatário do acto (Art. 123º, nº1, alínea b) CPA)
b) Quanto à forma:
- observância da forma legal (Art. 122º CPA)
- cumprimento das formalidades essenciais (Art. 122 º CPA)
- quanto ao acto tácito, normalmente o silêncio da administração sobre assuntos de interesse público - regra geral - não tem consequência jurídica, todavia, em certas situações - a lei - atribui ao silêncio da administração determinado significado jurídico, logo efeitos jurídicos
c) Quanto ao fim:
- exercício dos poderes discricionários só é válido quanto à finalidade desde que seja atingido o fim que a lei atribuiu ao autor do acto administrativo a competência para o praticar (Art. 19º LOSTA)
4) REQUISITOS DE EFICÁCIA
a) Elemento externo - A publicidade do acto, consubstanciada na respectiva publicação, quando exigida (Arts. 130º e 131º CPA), ou na sua notificação aos interessados (Arts. 132º e 66º a 70º CPA)
b) Elemento interno - A aprovação tutelar de que o acto, eventualmente, careça e o visto do Tribunal de Contas, quando a ele houver lugar.
5) CAUSAS OU FONTES DA INVALIDADE DO ACTO
A invalidade do acto administrativo (pode resultar da ilegalidade ou da ilícitude) é o juízo de desvalor emitido sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem jurídica, as duas causas admitidas da invalidade são a ilegalidade e os vícios da vontade.
Ilegalidade
INVALIDADE - Erro
Vícios da Vontade - Dolo Condicionam a vontade do sujeito
- Coacção do acto administrativo
Ilegalidade - é uma consequência de se verificar um dos vícios da vontade
A Ilegalidade do acto administrativo é tradicionalmente apreciada através da verificação dos chamados vícios do acto, modalidades típicas que tal ilegalidade pode revestir e que historicamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.
Assim, de seguida, enunciaremos os vícios ou causas da invalidade:
- Usurpação de Poder Vícios
- Incompetência Orgânicos
VICIOS OU CAUSAS DE INVALIDADE - Vício de Poder Vício de forma
- Desvio de Poder Vícios
- Violação da Lei Materiais
1) Vícios Orgânicos, ou seja, relativos aos sujeitos do acto administrativo, isto é, do seu autor
- Usurpação do Poder - consiste na ofensa por um órgão da AP do P. da Separação de Poderes, por via da prática de acto incluído nas atribuições do poder judicial ou do poder administrativo;
- Incompetência consubstancia-se na prática por um órgão de uma pessoa colectiva pública de um acto incluído nas atribuições de outra pessoa colectiva pública (ou de outro ministério, no caso da pessoa colectiva Estado) - incompetência absoluta, ou na competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva, incompetência relativa.
2) Vícios Formais, que consiste na carência de forma legal ou na preterição de formalidades essenciais
3) Vícios Materiais, ou seja, relativos ao objecto, ao conteúdo ou aos motivos do acto:
- Desvio de Poder - consiste no exercício de um poder discricionário só é válido quanto à finalidade desde que seja atingido o fim que a lei atribuiu ao autor do acto administrativo a competência para o praticar (Art. 19º LOSTA)
- Violação da Lei consiste na discrepância entre o objecto ou o conteúdo do acto e as normas jurídicas com que estes deveriam conformar-se. Integram este vício, nomeadamente, a falta de base legal do acto administrativo, a impossibilidade ou a imperceptibilidade do objecto ou do conteúdo do acto e a ilegalidade dos elementos acessórios deste.
4) Vícios da Vontade, podem gerar a invalidade do acto administrativo, na medida em que a formação da vontade dos órgãos da AP deve ser livre, esclarecida e ponderada. Uma vontade administrativa deformada pelo erro, pelo dolo, por coacção ou por incapacidade acidental não é em si uma ilegalidade, mas deve, em princípio, constituir causa de invalidade deste.
- Nulidade (Art. 133º,134º CPA, tem algumas excepções)
REGIMES DA INVALIDADE - Anulabilidade (Art. 135º CPA
- Inexistência Jurídica
A prática de um acto administrativo inválido não se encontra sempre sujeita ao mesmo regime legal, de acordo com a gravidade da invalidade, pode ser aplicável o regime da anulabilidade. A nulidade e a anulabilidade são modalidades da invalidade.
Regime da Nulidade Regime da Anulabilidade
- São nulos todos os actos expressos no n.º 2, do Art. 133º CPA - São anuláveis todos os actos para os quais a legislação não preveja outra sanção - Art. 135º CPA
- o acto nulo é ineficaz - o acto anulável é eficaz até ser anulado
- o acto nulo não produz efeitos (no entanto, pode acarretar consequências) - o acto anulável produz efeitos retroactivos até ao momento da sua prática
- a nulidade é insanável - a anulabilidade é sanável por decurso do tempo, pelo que o acto só pode ser anulado dentro de certos prazos (Art. 28º LEPTA)
- o acto nulo é passível de impugnação contenciosa ilimitada no tempo - o acto nulo é passível de impugnação contenciosa dentro do prazo estipulado (Art. 28º LEPTA)
- Qualquer Tribunal ou órgão da AP pode declarar a nulidade - apenas os Tribunais Administrativos podem anular um acto administrativo
- a sentença judicial que declare a nulidade tem natureza declarativa - a sentença judicial de anulação tem natureza constitutiva
- assiste aos funcionários públicos confrontados com um acto nulo o direito de desobediência e aos cidadãos, em circunstâncias idênticas, o direito fundamental de resistência (Art. 21º CRP) - não assistem, aos funcionários públicos o direito de desobediência, nem aos cidadãos, o direito resistência, uma vez que o acto goza da chamada presunção de legalidade até ser anulado (Art. 21º CRP)
ÂMBITO DE APLICAÇÃO
- Regime Regra, dado este ser imposto por razões de segurança e certezas jurídicas
- Regime excepcional, mas que viu o seu âmbito de aplicação substancialmente alargado pelo Art. 133º CPA - aplica-se:
a) aos actos a que falte qualquer dos elementos essenciais;
b) aos actos para os quais uma norma legal estabeleça tal consequência - ex. os actos previstos nas alíneas c), d) e f) do n.º 1 do Art. 88º LAL e nos Arts. 4 e 5 do Art. 2º da Lei das Finanças Locais.
c) aos actos contidos na enumeração exemplificativa do n.º 2 do Art. 133º CPA.
O Regime da anulabilidade aplica-se a todos os restantes actos administrativos inválidos (Art. 135 CPA).
Se, consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente anulável e nulo, prevalecerá o regime da nulidade
CORRESPONDÊNCIA ENTRE AS CAUSAS DA INVALIDADE E OS RESPECTIVOS REGIMES
São designadamente nulos:
- os actos viciados de Usurpação de Poder
- os actos viciados de Incompetência Absoluta
- os actos que sofram de vício de forma, na modalidade de carência absoluta de forma legal
- os actos praticados sob coacção
- os actos de conteúdo ou objecto impossível ou ininteligível
- os actos que consubstanciem a prática de um crime
- os actos que lesem o conteúdo essencial de um direito fundamental
São designadamente anuláveis:
- os actos viciados de Incompetência Relativa
- os actos que sofram de vício de forma, na modalidade de carência relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso de nulidade, de preterição de formalidade essencial
- os actos viciados por desvio de poder
- os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental
SANAÇÃO DOS ACTOS ANULÃVEIS
A Sanação consiste na transformação de um acto anulável num acto válido - ou, pelo menos, insusceptível de impugnação contenciosa - ditada por razões de segurança e certezas jurídicas. Constituem causas de sanação:
a) o decurso de um prazo mais longo de interposição de recurso contencioso - é a sanação ope legis (Art. 28º LEPTA)
b) a prática de um acto administrativo secundário (Art. 136º, n.º 1 CPA) Remissão
Efeitos da Sanação, esta somente obsta à impugnação contenciosa do acto, não extinguindo a obrigação de indemnizar com fundamento nos prejuízos causados pelo acto.
RELAÇÃO ENTRE A VALIDADE E A EFICÁCIA
- Existem actos válidos e eficazes
- Existem actos inválidos e eficazes
- Existem actos válidos e ineficazes
- Existem actos inválidos e ineficazes
IDENTIFICAÇÃO DO ACTO DA AP
GARANTIAS DOS PARTICULARES
GARANTIAS - meios que o ordenamento jurídico põe à disposição dos particulares e que funcionam como protecção contra os abusos e ilegalidades da AP, ou seja, são os meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar quer as violações do direito objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, pela AP
Esta definição contém em si duas classificações de garantias:
1º as garantias preventivas e garantias repressivas - que se destinam a evitar violações por parte da AP ou a sancioná-las, isto é, aplicar sanções em consequência das violações cometidas
2º as garantias da legalidade ou dos particulares - dado que têm por objectivo primordial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da AP, ou defender os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos particulares cornam as actuações da AP que os violem. (Ex. a lei confere ao MP a possibilidade de recorrer dos actos da AP que sejam inválidos)
Assim, muitas vezes a lei organiza a Garantia dos Particulares através de uma Garantia de Legalidade - o recurso contencioso - que funciona na prática com a mais importante garantia dos direitos e interesses legítimos dos particulares. Desta forma, as GARANTIAS DOS PARTICULARES, desdobram-se em:
1) Garantia Políticas - trata-se de garantias a efectivar através dos órgãos políticos do Estado
2) Garantias Administrativas - trata-se de garantias a efectivar através dos órgãos da AP
3) Garantias Jurisdicionais - trata-se de garantias a efectivar através dos tribunais
O critério de distinção destas garantias é a do órgão a quem é confiada a efectivação das garantias.
1) Garantia Políticas
As garantias políticas através de toda a organização democrática do Estado constitui em si mesma uma garantia dos particulares (ex. a fiscalização da constitucionalidade das leis, a regra de aprovação anual do Orçamento de Estado e das contas públicas, as formas de controle parlamentar sobre a actuação do Governo, etc.). No entanto, verdadeiramente só existem duas garantias políticas dos particulares, os chamados:
a) Direito de petição, que pode ser exercido perante qualquer órgão de soberania (Art.52ºCRP)
b) Direito de Resistência (Art. 21º CRP)
No entanto, estas garantias não são nem suficientes, nem inteiramente seguras dado estarem confiadas aos órgãos políticos, sendo efectivadas segundo critérios de conveniência política.
2) Garantias Administrativas
Trata-se de garantias que se efectivam através de actuação dos próprios órgãos de Administração activa. A ideia fundamental destas garantias baseia-se na institucionalização, isto é, que dentro da própria administração, existam mecanismos de controle da sua actividade, designadamente controles hierárquicos, controles tutelares e outros, os quais são criados por lei para assegurar o respeito pela legalidade e a observância do dever de boa administração, no entanto, serve também para assegurar o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares. Estas garantias são bem mais eficazes do que as garantias políticas, no entanto não são completamente satisfatórias.
3) Garantias Jurisdicionais
Trata-se de garantias que são efectivadas através dos tribunais
PRINCIPAIS ESPÉCIES DE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Dentro destas garantias administrativas dos particulares, temos de destinguir, por m lado, aquelas que funcionam como garantias de legalidade e as que funcionam como garantia de mérito; e por outro lado, temos que destinguir aquelas que funcionam como garantias de tipo petitório (por meio de petição) e as que funcionam como garantias do tipo impugnatório (por meio de impugnação). Assim termos de ver as garantia petitórias, as garantias impugnatórias e a queixa ao Provedor de Justiça.
1) As Garantias Petitórias - Existem cinco espécies:
a) o direito de petição - consiste na faculdade de dirigir pedidos à AP para que tome determinadas decisões ou providências que fazem falta, ou seja, na petição não se ataca um acto que se rejeita, requer-se uma decisão que se deseja
b) o direito de representação - pressupõe-se a existência de uma decisão anterior, ou seja, é uma figura completamente distinta da anterior direito de petição, ou seja, o interessado vai exercer o seu direito de representação, não para que a AP revogue ou substitua a decisão tomada, mas sim, para chamar a atenção para as consequências da decisão e para obter do seu autor um confirmação escrita que exclua a responsabilidade de quem vai ter de cumprir ou executar tal decisão.
c) o direito de queixa - consiste na faculdade de promover a abertura de um processo que culminará na aplicação de uma sanção a um agente administrativo (apresentada uma queixa normalmente desencadeia-se um processo disciplinar, que se tiver fundamente, culminará na aplicação de uma pena disciplinar ao funcionário), ou seja, este é o poder disciplinar, isto é, o poder de aplicar sanções ao agente (aqui há uma queixa não do acto, mas do agente que o praticou).
d) o direito de denúncia - é o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou situação sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofício, a obrigação de investigar (Ex. quando se tem conhecimento de um crime e se faz a respectiva denúncia à Polícia Judiciária). Há uma relação particular entre uma queixa e uma denúncia: toda a queixa é uma denúncia, no entanto, nem todas as denúncias são queixas, dado que pode-se denunciar uma situação irregular sem com isso estar a querer visar determinada pessoa em particular como responsável por essa situação.
e) o direitos de oposição administrativa - consiste numa contestação que em certos processos administrativos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados à administração, quer os projectos divulgados pela administração ao público. Ou seja, são garantias petitórias, dado que os pedidos assentam na existência de um pedido dirigido à AP para que considere as razões do particular.
2) As Garantias Impugnatórias - são aquelas que perante um acto administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse acto, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos, ou seja, são os meios de impugnação de actos administrativos perante autoridades da própria AP. Existem quatro espécies:
a) a reclamação - se a impugnação é feita perante o autor do acto impugnado
a) o recurso hierárquico - se a impugnação é feita perante o superior hierárquico do autor do acto impugnado
a) o recurso hierárquico impróprio - se a impugnação é feita perante autoridades administrativas que não são superiores hierárquicos do autor do acto impugnado, mas que são órgãos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de supervisão
a) o recurso tutelar - se a impugnação é feita perante uma autoridade tutelar, isto é, perante um órgão de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo órgão praticou o acto impugnado e que exerce sobre esta poderes tutelares.
De seguida vamos analisar cada um deles.
A RECLAMAÇÃO
Reclamação - meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor.
(Art. 161º a 165º CPA)
Assim, fundamenta-se esta garantia, em os actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo órgão que os tenha praticado, partindo-se do princípio de que quem praticou o acto administrativo não se recusará a revê-lo e eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si anteriormente praticado.
Numa fase anterior, a reclamação era chamada de “reclamação necessária”, sendo necessária, para que houvesse lugar a um recurso contencioso. Hoje temos o sistema de “reclamação facultativa”, assente no Art. 35º, n.º 1 LEPTA, não dependendo o recurso contencioso da reclamação, podendo o mesmo recurso ser apresentados através de petição na secretaria do tribunal.
Acrescente-se ainda que a reclamação não interrompe nem suspende os prazos legais de impugnação do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou de recurso contencioso: se o particular opta por interpor uma reclamação, não pode ficar eternamente à espera da decisão dela para só depois recorrer, tem de recorrer dentro do prazo legal, mesmo que a decisão da reclamação ainda não tenha sido tomada ou ainda não lhe tenha sido comunicada.
Quem pode reclamar ?
- Quem tiver interesse directo, legítimo e pessoal (Art. 160º). O interesse tem na sua essência uma relação de alguém e um bem, ou seja alguém - que tem uma necessidade e um bem - para satisfazer essa necessidade, ou seja, um sujeito e uma determinada relação ou bem.
De que se pode reclamar ? Qual pode ser o objecto da reclamação ?
- De acordo, com o Art. 161º CPA, pode reclamar-se de qualquer acto administrativo, salvo disposição em contrário (como causa de reclamação pode ser a invalidade ou a inconveniência)
Que pedidos se podem formular numa reclamação c/ base na própria reclamação ?
- Consoante os casos, pode ser:
Revogação
Suspensão
Modificação
Substituição
Declaração de Nulidade
Declaração de Inexistência
De que não se pode reclamar ?
- Art. 161º, n.º 2 CPA
Quando se pode reclamar ?
- Art. 162º CPA., poderá ser apresentada no prazo de 15 dias (da publicação , no caso de ser obrigatória, da notificação do acto, se a publicação não for obrigatória ou da data em que o interessado tiver conhecimento do acto, nos restantes casos). Ainda relativamente aos prazos, ver Art.º 71º - Prazo Geral e Art. 72º - para a contagem dos prazos.
Se alguém reclamar, quais são os efeitos dessa reclamação em relação aos actos ?
- Convém saber 1º se do acto que se reclama, cabe ou não recurso contencioso, sendo que, em princípio cabe recurso contencioso dos actos administrativos que sejam lesivos e que sejam praticados por determinados órgãos e que estejam acima de determinados níveis hierárquicos (a partir dos Directores Gerais). Art. 268º, n.º 4 CRP e Art. 25º LEPTA.
(Se couber recurso contencioso, ver Art. 26º ETAF e Art. 25º LEPTA, Ex. Se for um acto administrativo lesivo, praticado por um Ministro, um Sec. de Estado ou uma Câmara Municipal, por estes serem órgãos altos , cabe recurso aos Tribunais Administrativos).
Será que nestes casos o acto suspende a sua vigência ?
- Não, porque um acto sendo aprovado produz efeitos, apesar da reclamação efectuada (Art. 163º, n.º 1 CPA)
E se do acto em causa não couber recurso contencioso ?
- Ex. se o acto for praticado por um chefe de divisão, em princípio a reclamação de um acto que não caiba recurso contencioso tem efeito suspensivo, salvo nos casos que a lei disponha o contrário ou quando o autor do acto considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público - Art. 163º, n.º 1 CPA.
E se se reclamar será que o prazo do recurso contencioso se suspende ?
- Só suspende o prazo de interposição para os actos insusceptíveis de recurso contencioso, Art. 165º CPA - Prazo para reclamação.
E se se reclamar sem legitimidade, sem ser para o órgão competente ? Ou se se reclamar de um acto que não é susceptível de reclamação ? Que deverá ser feito ?
- Não estando reunidos os pressupostos procedimentais para a reclamação andar para a frente, deverá ser rejeitada a reclamação ou deve indeferir-se liminarmente a reclamação, ou não aprecia o fundo da causa. Ou seja, não se vai sequer apreciar a causa de pedido, se tem procedência, porque o procedimento não pode passar da fase inicial - Art. 173º - Rejeição do Recurso.
O RECURSO HIERÁRQUICO
Recurso Hierárquico - meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a substituição do acto recorrido (Art. 166º CPA)
Trata-se de uma garantia graciosa dos particulares, que consiste num meio de impugnação: é uma garantia de tipo impugnatório, que tem por objecto o acto administrativo praticado por um órgão subalterno sujeito a dependência hierárquica, ou seja, só há recurso hierárquico, quando existe hierarquia. A sua finalidade é obter a revogação do acto impugnado, ou a sua substituição.
Este tem sempre uma estrutura tripartida:
a) O recorrente - que o particular que interpõe o recurso;
b) O recorrido - que é o órgão subalterno de cuja decisão se recorre, também chamado o órgão a quo;
c) E a autoridade de recurso - que é o órgão superior para quem se recorre, ou ad quem.
Assim, parte-se do principio de que o subalterno que praticou o acto administrativo, não goza por lei de competência exclusiva.
De que actos se pode recorrer ? Qual pode ser o objecto do recurso ?
- Todos os actos administrativos são impugnáveis hierarquicamente, desde que a lei não exclua tal possibilidade - Art. 166º CPA
ESPÉCIES DE RECURSOS HIERÁRQUICOS
Com base nos fundamentos do recurso hierárquico, pode ser:
de legalidade - são aqueles em que o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado.
de mérito - são aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a inconveniência do acto impugnado.
ou mistos - são aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade a inconveniência do acto impugnado.
Poderá dizer-se, que normalmente os recursos hierárquicos têm como base o carácter misto, há, todavia, excepções a esta regra, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que só é possível alegar no recurso hierárquico fundamentos de mérito, e não também fundamentos de legalidade.
Que fundamentos se pode evocar ou que causa de pedir ?
- Quer por invalidade, quer por demérito - Art. 159º CPA
Uma outra classificação dos recursos hierárquicos é nomeadamente:
Recursos Hierárquicos Necessários
Recursos Hierárquicos Facultativos
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Antes de explicar este tipo de recursos convém saber, o conceito de acto definitivo e executório, sobretudo porque é nele que assenta a garantia do recurso contencioso, ou seja, o direito que os particulares têm de recorrer para os tribunais administrativos contra os actos ilegais da AP.
Assim, um acto definitivo e executório - é um acto administrativo completo, é o acto em que a AP se manifesta plenamente como autoridade, como poder unilateral de decisão dotado do privilégio da execução prévia, ou seja, a AP tem o poder de legitimamente definir o direito no caso concreto de forma unilateral (auto-tutela declarativa) - função do acto definitivo, e de impor pela força essa definição se o particular não se conformar voluntariamente com ela (auto-tutela executiva) - função do acto executório.
Vamos assim, debruçar-nos, somente no Acto Definitivo, assim, um acto administrativo, como já se sabe, é sempre precedido de um conjunto de formalidades, sendo o acto administrativo o culminar de todas as referidas formalidades aos quais se chama procedimentos administrativos. No termo destes procedimentos, a AP, pratica um acto, sendo a este que se chama acto definitivo, num certo sentido, que se pode considerar horizontal.
Ou seja, considerando o procedimento administrativo como uma linha horizontal, em que se vão sucedendo os vários actos e formalidades, o termo final dessa linha é o acto definitivo em sentido horizontal.
Em segundo lugar, temos de ter presente que o órgão que pratica o acto definitivo em sentido horizontal é um órgão da AP, situado num certo nível hierárquico: pode ser um órgão subalterno, pode ser um órgão superior de uma hierarquia, não inserido em nenhuma hierarquia. À luz da nossa lei, só são definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de uma hierarquia. Aqui a definitividade do acto já aparece em outro sentido, o vertical, referente ao da posição ocupada pelo órgão que pratica o acto na estrutura hierárquica da AP.
Ou seja, o acto é verticalmente definitivo quando é praticado pelo órgão que ocupa a posição suprema na hierarquia, isto é, um órgão cuja lei lhe confere o poder de falar em nome da administração, conforme os Art. 26º, 40º e 51º ETAF (é lá que sabe quais os órgãos que materialmente e horizontalmente se pode apresentar recurso).
Ex. De um acto praticado por um chefe de secção não seria permitido recurso contencioso, porque a lei não o permite, independentemente de ele ter aprovado um acto horizontal e materialmente definitivo.
Em terceiro lugar, há que ponderar que a nossa lei só considera actos administrativos, cujo conteúdo não consista na definição de situações jurídicas, ou seja aqui já não se atende nem à localização temporal do acto no procedimento, nem à localização hierárquica do autor do acto.
Desta forma, considera-se que um acto é materialmente definitivo, quando for definidor de situações jurídicas, que criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas.
Vamos agora, debruçar-nos, somente no Acto Executório, assim, se o acto administrativo definitivo manifesta o poder de decisão unilateral da AP, o acto administrativo executório manifesta o seu poder de auto-tutela executiva, ou seja, é o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coercitiva sem prévio recurso aos tribunais a lei permite, isto é, um acto dotado de executoriedade - Art. 149º ss a 157º do.
O n.º 1 do Art. 149º CPA, diz-nos que os actos são executórios logo que são eficazes, ou seja que estão reunidos todos os pressupostos necessários à sua eficácia (ex. um acto que não é publicado não é eficaz), dado que um acto ineficaz não está apto a produção de efeitos jurídicos, ou seja, não é executório, ou seja, não pode ser executado.
Encontramos no Art. 150º CPA, os actos não executórios.
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Assim, e como já vimos, há actos administrativos que são verticalmente definidos, porque são praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrativo, e há actos que não sendo verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se não pode recorrer directamente para os tribunais. É este nomeadamente o caso dos actos praticados por subalternos (a menos que este tenha competência exclusiva, excepção que diz que só aqui se pode recorrer directamente para o Tribunal).
Poderemos, então concluir, que de forma a que seja possível ao particular atingir a via contenciosa (aquela, que em última análise lhe interessa), é necessário que interponha primeiro um recurso hierárquico do acto do subalterno, para que depois do superior hierárquico, este possa recorrer então para o Tribunal da decisão do superior hierárquico.
Logo, por Recurso Hierárquico Necessário - entendemos, aquele que é indispensável utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente.
Por outro lado, Recurso Hierárquico Facultativo - é o que respeita a um acto verticalmente definitivo, do qual já cabe recurso contencioso, hipótese esta em que o recurso hierárquico é apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos tribunais, mas sem constituir um passo intermédio indispensável para atingir a via contenciosa, dado que aqui já existe um acto contenciosamente recorrível, podendo o particular, se quiser, limitar-se a recorrer contenciosamente.
REGIME JURÍDICO DO RECURSO HIERÁRQUICO
Interposição de um recurso hierárquico - é sempre dirigido à autoridade “ad quem” (no entanto, a lei permite que o mesmo seja apresentado, junto do órgão “a quo”, o qual o fará depois seguir para a entidade “ad quem”, a fim de que esta o julgue, é o que resulta do Art. 34º a), da LEPTA, tendo assim, o recorrente dto. de escolha).
Estando perante casos, onde entre o órgão “a quo” e o órgão “ad quem” exista um n.º maior ou menor de graus hierárquicos intermédios (ex. chefe de repartição, chefe de divisão, director de serviços, sub-director geral, director geral, ministro), a lei permite recorrer “per saltum” para a autoridade “ad quem” - Art. 34º, b) da LEPTA.
Prazo do recurso hierárquico - se o recurso for interposto fora do prazo, terá repercussões, assim:
Se se tratar de recurso hierárquico necessário, Art. 168/1º CPA e Art. 34º a) da LEPTA, em que se terá o prazo de 30 dias se outro não for especialmente fixado
Se o mesmo for interposto dentro desse prazo, o recurso contencioso que se venha depois a interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierárquico, será extemporâneo, e consequentemente, rejeitado, por ter sido interposto fora de prazo
Se se tratar de recurso hierárquico facultativo, Art. 168/2º CPA, que diz que o mesmo deve ser interposto dentro do prazo estabelecido para interposição de recurso contencioso do acto em causa.
Quais os efeitos do recurso ?
- Os efeitos produzidos - Art. 170º CPA, produz um certo n.º de efeitos jurídicos, nomeadamente o:
Efeito Suspensivo - consiste na suspensão automática da eficácia do acto recorrido, havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e até executório, perde a sua eficácia e executoriedade, ficando suspenso até à decisão final do recurso, só se esta for desfavorável ao recorrente, é que o acto recupera a sua eficácia plena. No nosso dto. a regra é que os recursos hierárquicos necessários têm efeito suspensivo - Art. 170º/1 CPA, ao passo que os facultativos não o têm - Art. 170º/3 CPA
Efeito Devolutivo - consiste na atribuição ao superior da competência dispositiva, que sem o recurso, pertence como competência própria ao subalterno. Em regra o recurso hierárquico necessário tem efeito devolutivo, quanto ao recurso facultativo, normalmente não o tem
Decisão do Recurso Hierárquico por acto tácito
Se for interposto o recurso hierárquico de certo acto administrativo, e a autoridade “ad quem” não se pronunciar sobre ele no prazo normal de produção do acto tácito (em regra 90 dias Art. 108º CPA) poderá considerar-se que o recurso foi negativamente decidido mediante indeferimento tácito ?
Não há dúvidas, produz-se indeferimento tácito, dado que a administração tem o dever de decidir (Art. 9º CRP), é o princípio da decisão, sendo que se esta não responder no prazo de 90 dias, verificam-se os pressupostos do indeferimento tácito (Art. 109º CPA).
No entanto, nem sempre o acto é indeferido, por vezes a lei pode considerar o acto diferido (Art. 108º CPA), no caso por ex. do licenciamento de obras, dado que pode haver corrupção)
Tipos de Decisão do Recurso Hierárquico
- Existem três tipos de decisões possíveis:
Rejeição do Recurso ou Indeferimento Liminar - dá-se quando o recurso não pode ser recebido por questões de forma (falta de legitimidade, extemporaneidade, etc.), no entanto, esta rejeição deve ser comunicada (Art. 173º CPA e Art. 34º CPA) por meio de notificação (Art. 66º CPA), dado que existe o dever de notificar (Art. 268º CRP), só não se fará, no caso de o particular já ter tido conhecimento por outro meio.
Negação de Provimento - dá-se quando o julgamento do recurso, versando sobre a questão de fundo, é desfavorável ao ponto de vista do recorrente. Equivale à manutenção do acto recorrido.
Concessão de Provimento - dá-se quando a questão de fundo é julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a revogação ou a substituição do acto recorrido.
O RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO
Recurso Hierárquico Impróprio - são recursos administrativos mediante os quais se impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão da mesma pessoa colectiva, que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre eles poderes de supervisão (estes poderes consistem nos poderes de revogar, confirmar, suspender e modificar) - Art. 176º CPA
Sempre que se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um órgão de uma pessoa colectiva para outro órgão da mesma pessoa colectiva, sem que entre eles haja relação hierárquica, está-se perante um recurso hierárquico impróprio, só há recurso hierárquico quando a lei expressamente o previr.
Ex: No plano administrativo, Ministro e Sec. de Estado estão no mesmo plano hierárquico, existe uma posição de delegante (tem o poder de suspender a delegação, como de revogar os actos praticados) - Art. 39º/2 e 142 - e uma posição de delegado, pode então haver recurso para o delegante.
Quais são os fundamentos ?
- A ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (cfr. Arts. 159º e 167, n.º 2 CPA)
Quais são as espécies ?
- O Recurso hierárquico impróprio por natureza (Art. 176º/1 CPA) e o Recurso hierárquico impróprio por determinação de lei (Art. 176º/2 CPA)
O Recurso hierárquico impróprio tem aplicação subsidiária das regras relativas ao recurso hierárquico (cfr. Art. 176º CPA)
. O RECURSO TUTELAR
Recurso Tutelar - é o recurso administrativo, que consiste no pedido de reapreciação de um acto administrativo praticado por um órgão de uma entidade pública dirigido a um órgão de outra entidade pública, que exerce sobre aquela um poder de superintendência ou de tutela (Art. 177º, n.º 1 CPA)
Ex: É o que se passa quando a lei sujeita a recurso para o Governo certas deliberações das câmaras municipais
O Recurso Tutelar tem natureza excepcional, só existindo quando a lei expressamente o previr. (Art. 177º, n.º 2)
Quais são os seus fundamentos de pedir ? São a ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (Art. 159º e 167º, n.º 2 CPA)
A sua relação com os poderes de tutela está referida nos Art. 177º, n.º 3 e 4 CPA, tendo natureza facultativa, em princípio (Art. 177º, n.º 2 CPA), da mesma forma, tem aplicação subsidiária das regras relativas ao recurso hierárquico (Art. 177º, n.º 5 CPA)
QUEIXA AO PROVEDOR DE JUSTIÇA
Provedor de Justiça - alta autoridade administrativa (equivalente à categoria de ministro), com carácter de órgão independente e órgão de administração central do Estado, designado pela AR, que tem por função receber queixas por acções ou omissões (Art. 23º, nº1 CRP - âmbito de actuação) dos poderes públicos, dos cidadãos, que os apreciará sem poder decisório (dado que ele não pode revogar, nem modificar actos administrativos), dirigindo aos órgãos competentes as recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças, isto é, a sua única “arma” é a persuasão..
A actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios administrativos e contenciosos previstos.
Os seus meios de actuação passam pelos poderes persuasórios, onde ele estuda o caso, e existindo razões, ele dirige as recomendações às autoridades competentes (podem ser pedidos de revogação, de substituição, a execução, etc.).
Qual a vantagem desta figura, que afinal não tem poder decisório ?
Consiste, em ser um órgão considerado como uma alta autoridade, com prestígio e independência, podendo levar a AP a seguir as suas recomendações.
Quando estas recomendações não são seguidas , o Provedor tem dto. , quer de dar conta desses casos através de notas oficiosas ou em conferências de empresa, denunciando as autoridades administrativas, quer ainda de tornar pública a existência desses casos através de um relatório anual que é objecto de publicação, e de envio, à AR, perante quem o Provedor presta contas.
AS GARANTIAS CONTENCIOSAS OU JURISDICIONAIS
Garantias Contenciosas - representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos dtos. subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, sendo as garantias que se efectivam através da intervenção dos tribunais administrativos.
Estas garantias assentam no Princ. da Separação de Poderes: separação entre AP e Tribunais.
O conjunto dessas garantias corresponde a um dos sentidos possíveis de expressões jurisdição administrativa ou contencioso administrativo.
MEIOS CONTENCIOSOS
Existem meios principais (autónomos) e meios acessórios (dependentes de outros)
1 - MEIOS PRINCIPAIS
ACÇÕES ADMINISTRATIVAS RECURSOS
NOÇÃO Meio de garantia que consiste no pedido, feito ao tribunal administrativo competente, de uma primeira definição do dto aplicável a um litígio entre um particular e a AP Meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o tribunal administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação
DIFERENÇAS visa resolver um litígio sobre o qual a AP não se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo, (não o tendo feito porque não podia legalmente ou porque se pronunciou através de um simples acto opinativo) visa resolver um litígio sobre o qual a AP já tomou uma posição, através de um acto de autoridade - acto administrativo ou regulamento - de tal forma, que já existe um dto. aplicável.
Foi a AP, que actuando como poder, que definiu unilateralmente o dto aplicável (acto definitivo)
PEDIDO EM TRIBUNAL PELO PARTICULAR O Particular vai pedir ao Tribunal, que ele faça a 1ª definição do dto. aplicável ao caso concreto, através de uma sentença. O Particular vai apenas impugnar, ou seja contestar, a definição que foi feita pela AP
OBJECTIVO Que o Tribunal declare o dto aplicável no caso concreto Recorrer da 1ª definição dada pela AP, para se obter um 2ª , dada pelo Trib.
Qual a função das Garantias Contenciosas ?
- Pode haver várias formas de análise:
1) O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função predominantemente subjectiva;
2) O recurso contencioso de anulação, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos titulares do dto. de acção popular, tem uma função predominantemente objectiva;
3) As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuição, têm uma função predominantemente subjectiva;
4) As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuição, têm uma função predominantemente subjectiva;
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Assim, Recurso Contencioso, é o meio de impugnação de um acto administrativo a fim de obter a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto - Concepção Objectivista.
A esta concepção, opõe-se outra concepção Subjectivista, o recurso é um verdadeiro processo de partes em que o interesse da AP não se confundiria com a legalidade e o Tribunal Administrativo seria um verdadeiro órgão do poder judicial.
Actualmente, a regulamentação do Recurso Contencioso, revela uma confluência de elementos destas duas concepções, assim:
1) Elementos de índole objectivista:
a) Recurso interpõe-se contra o órgão autor do acto e não contra a pessoa colectiva (Art. 36º, n.º 1, al.c) LEPTA)
b) Resposta ao recurso é assinada pelo autor do acto e não pelo advogado (Art. 26º, n.º 2 LEPTA)
c) O órgão recorrido é obrigado a remeter todo o processo ao Tribunal, inclusivamente, os elementos que lhe forem desfavoráveis (Art. 46º, n.º 1 LEPTA)
d) Não existem sentenças condenatórias
2) Elementos de índole subjectivista:
a) Poderes processuais do órgão recorrido (Art. 26º, n.º 1 LEPTA)
b) Garantia contra a lesão de dtos. subjectivos e interesses legítimos através do recurso contencioso (Art. 268º, n.º 4 CRP)
2 - ELEMENTOS DO RECURSO CONTENCIOSO
1) Sujeitos
a) Recorrente
b) Recorrido (ou autoridade recorrida)
c) Contra-Interessados (ou recorridos particulares ou demais recorridos)
d) Ministério Público
e) Tribunal
2) Objecto - o objecto de recurso é um acto administrativo
3) O Pedido - o pedido de recurso é sempre a anulação ou declaração de nulidade ou declaração de inexistência do acto recorrido. Não é possível pedir qualquer outra coisa. É pois, o meio contencioso de mera legalidade e não de jurisdição plena.
4) Causa de Pedir - invalidade do acto recorrido
3 - PRINCIPAIS PODERES DOS SUJEITOS SOBRE O OBJECTO DO PROCESSO
1) Recorrente
a) Desistir
b) Pedir a ampliação ou substituição do processo, quando seja proferido acto expresso na pendência de recurso de acto tácito (Art. 51º, n.º 1 LEPTA)
2) Do órgão Recorrido
- Princípio Geral do Art. 26º LEPTA
3) Ministério Público
a) Arguir vícios não invocados pelo recorrente (Art. 27º, al. d) LEPTA)
b) Requerer o prosseguimento do recurso em caso de desistência do recorrente (Art. 27º, al.e) LEPTA)
c) Suscitar questões que obstem ao conhecimento do objecto de recurso (Art. 54º, n.º 1 LEPTA)
4) Tribunal
a) Fazer prosseguir o recurso quando o acto seu objecto tenha sido revogado, com eficácia, meramente extintiva (Art. 48º LEPTA)
b) Determinar a apensação de processos (Art. 39º LEPTA)
4 - PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS (Condições de Interposição de Rec. Contencioso)
A) Competência do Tribunal - o principal factor que determina a competência dos Tribunais Administrativos no âmbitos dos recursos contenciosos, é a categoria do autor do acto recorrido. A partir de 1996, passou a existir um Tribunal Central Administrativo, que no âmbito do recurso contencioso, possui competências especializadas em função da matéria, nas questões relativas ao funcionalismo público.
1) Competência do STA - Supremo Tribunal Administrativo (Art. 26º, n.º 1, al. c) ETAF)
2) Competência do TCA - Tribunal Central Administrativo (Art. 40º, al. b) ETAF)
3) Competência do TAC - Tribunal Administrativos de Círculo (Art. 51º, n.º 1, al. a) a d.2) ETAF)
Determinação da Competência Territorial (Art. 52º ETAF)
Regime da Incompetência do Tribunal (Art. 4º LEPTA)
Nota: o conhecimento da competência do Tribunal é de ordem pública e precede o de outra matéria
B) A legitimidade das partes
Por remissão em cadeia, dos Art. 5º ETAF e 2º LEPTA as regras relativas à legitimidade processual, continuam a constar dos Arts. 46º RSTA e 821º CA.
Nota: Legitimidade Processual é uma posição das partes em relação ao objecto do processo, posição tal que justifica que possam ocupar-se em juízo desse objecto.
1) Legitimidade Activa
O recorrente é o titular do interesse directo, pessoal e legítimo.
O interessado é aquele que pode e espera obter um benefício com a destruição dos efeitos do acto recorrido, esse interesse é directo, quando se repercute imediatamente, pessoal, quando tal repercussão ocorre na esfera jurídica do próprio recorrente e legítima quando é valorado positivamente pela ordem jurídica enquanto interesse do recorrente.
O MP pode recorrer no âmbito da acção pública (Art. 219º, n.º 1 CRP. 69º ETAF e 27ª LEPTA).
Nota: Mais recentemente a CRP, no n.º 3, do Art. 52º, alargou o âmbito da acção popular, que foi concretizada, através do Cap. 3, da L. 83/95 de 31.08. Acção Popular passa com esta lei a abranger a acção popular civil e a acção procedimental administrativa, podendo esta última, servir-se, tanto da via do recurso contencioso, como da via da acção administrativa (Art.12º/1). A legitimidade activa pertence a qualquer cidadão, às associações e fundações que tenham como propósito a defesa dos interesses expressos no Art. 2º.
2) Legitimidade Passiva
O recurso interpõe-se sempre contra o órgão que foi o autor do acto que se recorre, é a autoridade recorrida. Os contra-interessados são aquelas pessoas titulares do interesse na manutenção do acto recorrido, interesse portanto, oposto ao do recorrente. São os demais recorridos a que se refere o Art. 49º LEPTA ou os interessados a quem o provimento de recurso possa directamente prejudicar, Art. 36º, nº1, al.b) da LEPTA
C) Cumulações e Coligações
Art. 38º LEPTA, têm ambas carácter facultativo, tendo como limites a competência do Tribunal e a forma de processo.
Cumulação - refere-se aos pedidos (podem cumular-se pedidos de impugnação de actos interdependentes ou conexos)
Coligação - refere-se aos recorrentes (podem coligar-se os recorrentes que pretendam impugnar o mesmo acto ou com os mesmos fundamentos, actos contidos num mesmo instrumento)
D) Recorribílidade do Acto
Tradicionalmente, o Art. 25º, n.º 1 LEPTA, sustentava que só poderia ser interposto recurso dos actos administrativos definitivos e executórios, todavia havia algumas excepções, isto é, admitia-se a recorribilidade de actos não executórios que apesar disso tivessem sido executados, etc.
Actualmente, o Art. 268º, n.º 4 CRP, já não faz referência a actos definitivos e executórios, admitindo portanto, que se possa recorrer de actos que não satisfaçam as exigências do Art. 25º, nº1 LEPTA (definitivos e executórios) impondo, contudo, que tenham esses actos como característica, a lesão de dtos. subjectivos ou interesses legítimos.
Existe no entanto, uma grande polémica entre estes dois art.º
E) Oportunidade do Recurso
É um pressuposto processual exclusivo dos actos anuláveis , visto que, os actos nulos podem ser impugnados a todo o tempo (Art. 134º, n.º 2 CPA).
Os prazos de recurso (Art. 28º LEPTA), regra geral, o recurso contencioso tem de ser interposto dentro de um certo prazo, sem o que, será rejeitado por extemporâneo ou inoportuno. Isto porque, a anulabilidade, tem de ser invocada perante o Tribunal competente dentro de um certo prazo, sob pena, de se produzir a sanação do acto.
O momento a partir do qual se começa a contar o prazo para o recurso contencioso, é no caso dos actos expressos (Art. 29ºLEPTA)
No caso da publicação ou notificação serem insuficientes (requisitos da publicação ou notificação, para que sejam considerados suficientes, 1) autor do acto, 2) no caso de delegação ou subdelegação de poderes, em que qualidade o autor decidiu e qual ou quais os actos de delegação ao abrigos dos quais decidiu, 3) a data da decisão, 4) o sentido da decisão e os respectivos fundamentos) - Art. 31º , n.º 1 LEPTA
Se o interessado, usar desta faculdade, o prazo só começará a contar, conforme o disposto no Art. 31º, n.º 2 LEPTA.
Modo de Contagem dos Prazos. Natureza do Prazo de Recurso Contencioso -
Quanto à natureza:
Prazos Substantivos - Prazo para o exercício de um dto., contam-se nos termos do Art. 279º CC (contam-se Sábados, Domingos e feriados) ex: Prazo substantivo de 2 meses, que comece a 15 de Janº acaba a 15 de Março.
Prazos Processuais - Prazo para o funcionamento dos tribunais ou administração, onde só se contam os dias úteis.
Recursos Urgentes (DL 134/98, Art. 3º, n.º 2 e Artº 4, n.º 4)
F) Patrocínio Judiciário - , ou seja, é obrigatória a constituição de advogado nos processos administrativos (Art. 5º LEPTA)
G) Pagamento de Preparos (Art. 41º LEPTA)
H) Marcha do Processo
1) O processo é desencadeado por uma Petição (Art. 35º LEPTA)
2) Requisitos da Petição (Art. 36º LEPTA)
3) Análise pelo Juiz relator do processo (Art. 40º LEPTA)
4) O recorrente terá de efectuar o pagamento do preparo (Art. 41º LEPTA)
5) Procedimentos seguintes (Art. 42ºss LEPTA)
6) Notificada para responder a autoridade recorrida, pode optar por uma de três atitudes: a) responde suscitando a validade do acto recorrido, b) responde limitando-se a oferecer o merecimento dos autos, c) não responde, tal não importa a confissão dos factos articulados pelo recorrente, todavia, o Tribunal aprecia livremente essa conduta, o que na prática resulta, que a não resposta equivale à confissão (Art. 50º LEPTA)
7) Com a resposta ou contestação, dentro do respectivo prazo, a autoridade recorrida é obrigada a remeter o proc. administrativo em que foi praticado o acto (Art. 46º LEPTA)
8) A AP, pode dar resposta negativa, mantendo a sua posição, ou pode dar o seu próprio acto como errado, revogando a sua decisão, tendo que o fazer até ao prazo para resposta (Art. 47º LEPTA - conjugado com Art. 141º CPA).
9) Proferida a decisão (Art. 106º CPA)
Caso exista interesse, após a decisão ser proferida, a mesma pode ser posta em causa, através do Art. 102º LEPTA, desde que o prazo para recurso não tenha já decorrido, se o mesmo já houver decorrido, este transita em julgado.
Às decisões do STA, é dada a devida publicidade nos termos do Art. 16º e 58º da LEPTA.
A Sentença é o acto final do processo (designa-se acórdão, se provier de um Tribunal colectivo) assim, se o recorrente não tem razão o tribunal nega provimento ao recurso, se o recorrente tem razão concede provimento ao recurso, tendo duas hipóteses:
a) Acto recorrido é anulável e o tribunal anula-o;
b) Acto recorrido é nulo ou inexistente e o tribunal declara a sua nulidade ou inexistência
I) EXECUÇÃO DAS DECISÕES JURISDICIONAIS
A lei aplicável, de acordo com o Art. 95º LEPTA, das decisões jurisdicionais transitadas em julgado, são os Art. 5º ss do DL 256-A/77.
Executar - é reconstituir a situação hipotética real actual , isto é, a AP tomar todas as medidas e actos por forma a que a situação inicial seja reposta para o recorrente. A questão coloca-se fundamentalmente quando tal é impossível de ser realizado,
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1 - AS ACÇÕES NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
A AP surge despojada dos seus poderes de autoridade (o poder de decisão unilateral e de autotutela executiva)
Acção é o meio adequado para pedir ao Trib. Administrativo uma definição de dto. aplicável ao caso concreto, nos casos em que, não podendo a AP proceder a tal definição unilateralmente, através da prática de um acto administrativo, não existe objecto para o recurso contencioso.
Há um Princípio de que nenhum cidadão poderá ficar desprotegido e sem meio legal expresso (Art. 268º, n.º 4 CRP)
1.1 - ESPÉCIES DE ACÇÕES
1) Acções sobre contratos administrativos
2) Acções sobre responsabilidade extracontratual da administração
3) Acções para reconhecimento de dtos. e interesses legítimos
4) Acções para determinação de um acto administrativo legalmente devido
1) Acções sobre contratos administrativos :
Âmbito: Art. 9º ETAF e 186º, n.º 1 CPA
Pressupostos Processuais:
- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. g) ETAF)
- Competência territorial - (Art. 55º, n.º 2 ETAF)
- Legitimidade - somente os contraentes podem ser partes (Art. 825º CA)
- Oportunidade - não estão sujeitas a prazo de caducidade (Art. 71º, n.º 1 LEPTA)
Tramitação:
- Forma Ordinária (Art. 72º, n.º 1 LEPTA)
Existem 4 modalidades:
a) Acção sobre interpretação dos Contratos Administrativos - visam obter uma sentença declarativa do Trib. que esclareça o sentido ou alcance das cláusulas contratuais
b) Acção sobre validade dos Contratos Administrativos - visam obter do Trib. uma sentença constitutiva que anule um contrato administrativo anulável ou uma sentença declarativa que declare a nulidade ou a inexistência de um contrato administrativo nulo ou inexistente (pode acontecer que o Tribunal se pronuncie pela validade)
c) Acção sobre Execução dos Contratos Administrativos - visam obter uma sentença condenatória do Trib. que condene a administração ou o contraente particular a executar integralmente o acordo celebrado ou se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos relativos à execução do contrato.
d) Acção sobre responsabilidade contratual - visam obter uma sentença condenatória do Trib. que condene a administração ou o contraente particular a pagar à outra parte uma indemnização pelo não cumprimento total ou parcial de um contrato administrativo
2) Acções sobre responsabilidade extracontratual da administração
Âmbito: Art. 22º e 271º CRP e DL 48 051
Pressupostos Processuais:
- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. h) ETAF)
- Competência territorial - (Art. 55º, n.º 1 ETAF)
- Legitimidade - estas acções têm como autores as vítimas do dano e como réus os causadores do mesmo (Art. 824º CA), podem ser propostas contra pessoa colectiva pública, contra os órgãos e agentes desta ou contra uma e outros
- Oportunidade - estão sujeitas a prazo de caducidade, de 3 anos (Art. 71º, n.º 2 LEPTA)
Tramitação:
- Forma Ordinária (Art. 72º, n.º 1 LEPTA)
O Art. 51º, n.º 1, al b) ETAF, veio alargar o seu âmbito por forma a incluir nos Tribunais Administrativos três tipos de acções:
a) Acções intentadas contra a própria Administração (Estado ou outras pessoas colectivas públicas) - no contexto da responsabilidade por actos de gestão pública
b) Acções intentadas contra os órgãos e agentes da Adm. a título pessoal - por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, pelos quais eles sejam individualmente responsáveis
c) Acção de regresso - da pessoa colectiva pública contra os seus órgãos ou agentes também no âmbito de responsabilidade por actos de gestão pública
3) Acções para reconhecimento de dtos. e interesses legítimos
???????????????????- Estas acções têm carácter residual, isto é, a sua utilização limita-se apenas ao casos em que o recurso contencioso e os demais meios processuais se revelem insuficientes para assegurar aquela protecção efectiva
Âmbito: Art. 268º, n.º 5 CRP
Pressupostos Processuais:
- Tribunal competente - TAC (Art. 51º, nº1, al. f) ETAF)
- Legitimidade activa - podem ser propostas por quem evocar a titularidade do dto. ou interesse legítimo (Art. 69, n.º 1 LEPTA)
- Legitimidade passiva - pertence ao órgão contra qual o pedido é dirigido (Art. 70, n.º 1 LEPTA)
- Oportunidade - podem ser propostas a todo o tempo
4) Acções para determinação de um acto administrativo legalmente devido
Âmbito: Art. 268º, n.º 4 CRP (dado que foi introduzido pela revisão de 1997) - é uma norma exequível por si só, a falta de lei ordinária, não impede o exercício desta garantia, por força do Art. 18º, n.º 1 da CRP
Pressupostos Processuais:
- Especificidade própria destas acções é a omissão de um acto legalmente devido
- Tribunal competente - TAC
- Legitimidade activa - todas as pessoas que teriam legitimidade se o acto legalmente devido tivesse sido praticado (titulares de interesse directo, pessoal e legítimo) e ainda o MP e os titulares de dto. de acção popular.
- Legitimidade passiva - o órgão que devia ter praticado o acto
- Tramitação - uma vez que não há lei ordinária. com as necessárias adaptações deve-se seguir a forma ordinária (como sucede com as acções administrativas sobre contratos e responsabilidade - Art. 72, n.º 1 LEPTA)
MEIOS CONTENCIOSOS
Existem meios principais (autónomos) e meios acessórios (dependentes de outros)
(Art. 268º , n.º 4 CRP - P. da tutela jurisdicional efectiva)
1 - MEIOS ACESSÓRIOS OU PROVIDÊNCIAS CAUTELARES OU ATÍPICAS
1 - Suspensão da Eficácia dos Actos Administrativos
O instituto da suspensão da eficácia dos actos administrativos, vem regulada nos Arts. 76º a 81º da LEPTA
Razão de ser deste Instituto - a lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorrer de um acto administrativo definitivo e executório, perante um tribunal administrativo o dto. de pedirem ao juiz a suspensão da eficácia do acto uma vez verificados certos requisitos cumulativos (Art. 76º , n.º 1 LEPTA).
Se o tribunal decretar a suspensão, significa que o acto administrativo não produz quaisquer efeitos, enquanto não for tomada uma decisão, isto porque, em Portugal a AP goza do privilégio de execução prévio e o recurso contencioso de anulação não tem efeito suspensivo.
Noção - meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal (Art. 77º LEPTA) que ordene a ineficácia temporária de um acto administrativo, de que se interpôs ou irá interpor recurso contencioso de anulação, a fim de evitar os prejuízos que para o particular adviriam da execução imediata da acção.
Espécies: o particular, de acordo com o Art. 77º, n.º 1 LEPTA, tem duas possibilidades à escolha:
a) Suspensão em Simultâneo - interessado pede a suspensão da eficácia do acto administrativo no momento em que recorre (feito em requerimento próprio);
b) Pedido Antecipado - em momento anterior ao do recurso.
Isto porque, havendo dois meses para recorrer (regra geral, Art. 28º, n.º 1, al. a) LEPTA), o particular pode nisso ter vantagem.
O Tribunal competente para a suspensão é o mesmo que é competente para o Recurso (Art. 77º, n.º 1 LEPTA)
A suspensão caduca, caso o requerente não interponha acção no prazo fixado para o recurso (Art. 79º, n.º 3 LEPTA)
Uma vez decretada a suspensão, ela mantém-se até ao trânsito em julgado da decisão do recurso contencioso (Art. 79º, n.º 2 LEPTA)
Em caso de Suspensão Provisória (Art. 80º LEPTA)
Outros meios processuais e acessórios
Vêm previstos , no Art. 51º, n.º 1, al. m), o) e p) do ETAF, bem como, Art. 82º a 94º da LEPTA, todos da competência dos Tribunais Administrativos de Círculo
2 - Pedidos de Intimação para Consulta de Documentos ou Passagem de Certidões
Este instituto, vem regulado nos Arts. 82º a 85º da LEPTA
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos só podem ser apresentados nos TACírculo (Art. 51º, n.º 1, al. m) ETAF).
Legitimidade Activa - estes pedidos só podem ser apresentados por aqueles que pretendem utilizar meios administrativos ou contenciosos contra uma entidade pública (Art. 82º, n.º 1 LEPTA).
Oportunidade - o pedido tem de ser apresentado no prazo de 1 mês, após o decurso do prazo referido no n.º 1, do Art. 82º da LEPTA (Art. 82º, n.º 2 LEPTA)
Pressuposto processual específico - ver Art. 82º, n.º 1 LEPTA)
Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)
Efeitos da Apresentação do Pedido - suspensão do prazo que o interessado tem para interpor recurso hierárquico ou contencioso (ver Art. 85º LEPTA).
Efeitos de incumprimento da intimação - o incumprimento faz incorrer o seu responsável em responsabilidade civil disciplinar e criminal, nos termos do Art. 84º, n.º 2 LEPTA).
3 - Pedidos de Intimação para um Comportamento
Este instituto, vem regulado nos Arts. 86º a 91º da LEPTA
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos só podem ser apresentados nos TACírculo (Art. 51º, n.º 1, al. o) ETAF).
Legitimidade Activa - estes pedidos podem ser apresentados por qualquer pessoa a cujos interesses a violação de normas de Dto. Administrativo, cause ofensa digna de tutela jurisdicional e ainda pelo MP (Art. 86º, n.º 1 LEPTA)
Legitimidade Passiva - constitui especialidade única deste meio processual a circunstância de não poder ser utilizado contra entidades públicas (como é regra para os restantes meios processuais), mas apenas contra entidades privadas ou concessionários (Art. 86º, n.º 1 LEPTA), todavia, esta limitação deixou de fazer qualquer sentido após a consagração constitucional das acções para a determinação de um acto administrativo legalmente devido
Oportunidade - este pedido pode ser apresentado ao tribunal administrativo previamente ou na pendência dos meios contenciosos adequados (Art. 86º, n.º 2 LEPTA)
Pressuposto processual específico positivo - a violação efectiva ou o fundado receio de violação de normas de dtos. administrativo por parte de particulares ou concessionárias da AP (Art. 86º, n.º 1 LEPTA)
Pressuposto processual específico negativo - é indispensável que os interesses para que se pretende obter tutela não sejam susceptíveis de ser garantidos através da suspensão jurisdicional da eficácia (Art. 86º, n.º 3 LEPTA)
Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)
Efeitos da Apresentação do Pedido - o não cumprimento da intimação, sujeita cada um dos seus responsáveis a uma medida compulsória consubstanciada no pagamento de uma multa por cada dia de mora (Art. 88º, n.º 3 LEPTA). Tal como acontece com o pedido de suspensão de eficácia o pedido também caduca, entre outras circunstâncias se o interessado, não utilizar o meio processual adequado à tutela dos seus interesses, dentro do prazo previsto, não havendo prazo previsto, dentro de 1 mês ou outro fixado pelo juiz (Art. 90º, n.º 1, al. a) e 88º, n.º 2 LEPTA)
4 - Produção Antecipada da Prova
Este instituto, vem regulado nos Arts. 92º a 94º da LEPTA
Razão de Ser - entende-se antecipada relativamente à fase do processo em que devia acontecer, isto porque, devido à lenta marcha da justiça, pode haver um receio fundado, que o decurso do tempo faça inutilizar os meios destinados a fazer prova de certos factos. (Ex. prova testemunhal)
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos tanto podem ser apresentados no STA, se o processo estiver pendente neste tribunal (Art. 26º, n.º 1, al. o) ETAF), como nos TCAdm., se o processo estiver pendente neste tribunal (Art. 40º, al. h) ETAF), como ainda nos TACírculo, se o processo estiver pendente num destes tribunais ou a instaurar em qualquer tribunal administrativo (Art. 51º, n.º 1, al. p) ETAF)
Pressuposto processual específico - a produção antecipada da prova está condicionada à demonstração pelo requerente de que existe o justo receio de que esta venha a tornar-se impossível ou muito difícil de obter (Art. 92º LEPTA)
Tramitação - o pedido de intimação é tramitado como processo urgente (Art. 6º LEPTA)
5 - Medidas Provisórias
Este instituto, vem regulado no DL 134/98 de 15 de Maio, pelo n.º 2 do Art. 2º, encontrando-se regulada, no Art. 5º do mesmo diploma legal (o CPA, no Art. 84º e 85º também regula medidas provisórias , contudo, são de natureza administrativa, nada tendo a ver com as presentes)
Objecto e Requisitos do Deferimento do Pedido - através destas medidas provisórias podem requerer-se providências destinadas a corrigir ilegalidades de que o procedimento contratual enferme ou em pedir a produção de maiores prejuízos. O Trib. administrativo, não pode deferir o pedido da medida provisória quando tendo em conta os interesses em confronto, concluir que as consequências negativas para o interesse público excedem os benefícios a obter pelo requerente (Art. 5º, n.º 4)
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - é o mesmo do recurso (Art. 5, n.º 4)
Oportunidade - são pedidas em requerimento próprio apresentado juntamente com a petição do recurso (Art. 2º, n.º 2)
Tramitação - o processo pela sua natureza cautelar, tem carácter urgente (Art. 5º, n.º 4), este carácter determina a obrigação de apresentar o requerimento com os respectivos meios de prova (Art. 5º, n.º 1) e o encurtamento dos prazos (Art. 5º n.º 2 e 3), quanto às lacunas de regulamentação, aplica-se subsidiariamente as disposições da LEPTA relativas à suspensão jurisdicional da eficácia dos actos administrativos (Art. 5º, n.º 6)
6 - Providências Cautelares não Especificadas
Este instituto, vem regulado nos Art. 381º CPCivil
Pressupostos Processuais
Tribunal Competente - estes pedidos deverão ser apresentados nos TACírculo, na falta de lei, dada a sua natureza, deverá recorrer-se à regra relativa aos pedidos de intimação.
Legitimidade Activa - estes pedidos podem ser propostos por quem mostre fundado receio que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável do seu dto. (Art. 381º, n.º 1 do CPC)
Legitimidade Passiva - estes pedidos devem ser dirigidos contra o órgão da administração do qual provenha ameaça de lesão.
Pressuposto processual específico - estes pedidos tem carácter subsidiário, isto é, só são admissíveis quando a lesão que se vise prevenir não possa ser evitada por um dos procedimentos cautelares consagrados no contencioso administrativo (Art. 381º, n.º 3 do CPC)
Tramitação - os pedidos têm carácter urgente (Art. 382º, n.º 1 do CPC)
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